特朗普重推「301條款」會不會導致中美貿易報復性措施捲土重來？

時至今日，關注「301條款」的人也不多。打開「知網」搜學術資源，有關301條款的內容集中於上世紀80-90年代；到網上書店去看，與301條款有關的書籍，大多因年代久遠處於無貨狀態。

然而，我們是時候去了解所謂「301條款」了。在其競選官網上（而非推特），美國當選總統特朗普威脅說：「如果中國不停止其非法活動（包括竊取美國貿易秘密），則將窮盡一切總統的法定權力解決爭端——包括基於『1974年貿易法案』的201條款和301條款及『1962貿易擴展法』的232條款」。

顯然，使用301條款是針對美中雙邊貿易而言。特朗普「重建美國經濟的七大計劃」有「三大」直指中國——除了301條款，還有（1）令財政部將中國列入貨幣操縱國（2）令貿易代表向中國及WTO提出貿易申訴。

從可行性而言，將中國列為貨幣操縱國的難度較大。因為這得滿足三個條件——持續的大規模順差；經常賬戶占GDP的比重超過3%；官方持續大規模地壓低匯率——目前中國僅滿足第一個條件。不僅如此，中國經常賬戶規模下降得很快，央行的當前的主要任務是避免人民幣過度貶值而非相反，這其實推提升美元的競爭力是有好處的。至於向中國及WTO提出貿易訴訟，這是美國的一貫套路，雙方過招的式樣就算有變，博弈還是那場博弈，談不上「新計劃」。

唯獨301條款，可能對美中貿易關係造成較大規模負面衝擊，國人理應更多關注。

301條款出自美國「1974年貿易法案」，授權總統對貿易對手方的不公正做法進行報復——具體而言，是對有關行為發起調查並進行磋商，如果確認不公平行為的存在，則總統（貿易談判代表）有權採取包括提高關稅在內的報復性措施。301條款經多次修訂，「1988年綜合貿易與競爭法」更增加了特別301條款（針對知識產權，存續至今）和超級301條款（針對影響貿易自由化的重點國家和領域，臨時性舉措）。

既然如此，為何少人關注呢？答案很簡單，因為用得少。301條款原本外交性質濃厚，總統也有較大裁量權，但幾經修改之後，程序愈加嚴格；加上WTO磋商機制的完善和其他貿易救濟措施的出台，301條款作為磋商機制的補充因為過於嚴厲而不易為相關貿易夥伴認可，近十年來鮮有使用的空間。

那麼，現如今特朗普把它翻出來，是不是也只是嚇唬人而已？不像。從特朗普總的政策背景及其貿易政策主張看，以301條款為代表的一系列貿易報復性措施很可能捲土重來。

首先，美國立法部門（國會）和行政部門（總統）同時為貿易保護主義站台前所未見。一般情況下，美國國會傾向貿易保護主義，而總統則支持自由貿易。國會山基於民眾及企業立場，通常都強調貿易的互惠前提，認為各國都應該信守貿易承諾。議員們相信，對手國不守承諾是導致美國貿易地位下降的原因，因此有必要糾正這種行為。而總統身兼外交職能、統籌全局，往往主張自由貿易，反對零和博弈，對強制報復舉措持保留態度。

事實上，國會山當年之所以推出301條款，多少也是為了表達對總統未能充分重視美國貿易利益的不滿。此後該條款的多次修訂，也都伴隨著國會山保護主義傾向和白宮自由貿易主張的博弈。而也正因為有了國會和總統之間的相互制衡，一直以來，301條款的殺傷力才不至於肆無忌憚。如今，商人特朗普勝選，如果按其一貫的貿易主張行事，這一制衡將完全消失，301條款的封印亦將就此打開，其殺傷力不容小覷。

其次，從條法的細節看，特朗普引用的是「1974年貿易法案」的301條款。需知那時總統的自由裁量權是很大的，不像後來那樣部分轉到了貿易代表手裡。這樣大的裁量權在主張自由貿易的總統那裡，表現為「自由地不使用/消極地使用」301條款；但到了搞貿易保護主義的特朗普手裡，情況可能就是截然相反了。

再次，從其演進的國際背景看，301條款本身就有對抗和改變國際規則的淵源。當年，美國正是出於對關貿總協定（GATT）機制的不滿，才炮製出301條款這一報復性武器。當前，WTO談判停滯，美國很難在既有框架下達成自身訴求，情況與1970年代初十分相似。特朗普更是認為WTO各締約國均未遵守義務，以致美國難以受惠於這一機制，他上台後祭出「301條款」的大棒也就不足為奇了。

最後，從其打擊對象看，301條款針對美國對外貿易的主要競爭者和威脅者。早期，它多針對歐共體，其前身「1962年貿易擴展法」的252條款，就是在歐洲經濟一體化的背景下產生的。到了1980年代末，美日摩擦趨於白熱化，「1988年法案」新增的超級301條款遂將日本列為重點監督國家，在六起超級301的調查案中，日本就占了三起。今時今日，301條款明確指向中國，就像特朗普在其貿易政策中所表述的那樣。

質言之，我們應儘早研究301條款的殺傷力，以及針對它的反制措施和辦法。是時候改變有關研究的「無貨」狀態了。

參考文獻：

C.FredBergsten,ChinaisNoLongerManipulatingitsCurrency,PIIETradeandInvestmentPolicyWatch,November18,2016.

楊國華，《美國貿易法「301條款」研究》，北京：法律出版社，1998年。

您正在關注「三個學術民工」第2期工程：本專欄關注宏觀經濟政策和國際金融問題，由徐奇淵、楊盼盼、熊愛宗倒班為您特供。