馬蔚華兩會提案：規范政府債務清理 妥善保護銀行債權

關於規範政府債務清理、妥善保護銀行債權的提案

全國政協委員 永隆銀行董事長 招商銀行(行情600036,問診)前行長 馬蔚華

[提案摘要]

繼全國人大審議通過預演算法修正案之后，國務院頒布了《關於加強地方政府性債務管理的意見》，為地方政府債務管理提出了明確的政策框架和綱領。由於地方政府債務清理工作涉及面廣、復雜性高、推進緩慢，使得商業銀行等債權人面臨資訊不透明、溝通機制不完善等困難，對政府融資平臺后續管控處於政策觀望期，不利於存量債務的續作及新建項目的融資。本提案就此問題提出相關建議。

一、主要背景

2014年10月2日，國務院出臺《關於加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱“43號文”），該檔案的頒布具有戰略性的歷史意義，旨在解決沉疴已久的地方政府債務“堰塞湖”，規範政府舉債機制，切實防范並化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展；引入社會資本、轉變融資模式，提高政府債務的透明度；加強社會監督，提高資金的使用效率；推動地方政府部門從市場經濟的重要參與者轉變為公用事業、公共服務的提供者，促使地方政府職能全面歸位。

在此背景下，各地對政府平臺債務開展了全面甄別清理工作，以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，對地方政府性存量債務進行分類認定。對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業單位舉借的債務，凡屬於政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務。地方政府將政府債務分類情況於2015年1月5日前上報國務院批準后，分類納入預算管理。

二、主要問題

43號檔案下發后，招商銀行積極配合地方政府進行債務核對、分類、認定工作，加強與各級政府部門溝通，共同推動債務清理工作的順利進行。但由於本次分類工作涉及面廣、復雜性高，銀行在本次債務清理過程中面臨一些困難，可能影響后續信貸政策的連貫性，具體如下：

第一，政府債務總量一直未公開，政府債務審計結果難以獲取，分類認定范圍不明確；

第二，債務分類認定標準、分類清理的結果及進展不透明，銀行目前獲知的分類結果均為通過非正式渠道口頭溝通取得，債權、債務人的溝通機制不暢；

第三，債務清理過渡期的政策不明確，目前處於政策空白期，銀行對政府融資的后續政策制定缺乏必要的依據，不利於存量債務及在建項目的正常融資；

第四，部分實質為政府融資的債務安全性難以得到保障，尤其是低層級的政府債務、類平臺債務在本次債務分類過程中難以納入政府負有償還責任的債務范圍，也未制定債務風險化解措施，可能會引發債務償還風險。

三、相關建議

為順利推進地方政府債務清理工作，穩步實現政府債務融資模式的轉變，切實防范化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。現提出如下建議：

1、增強政府債務清理分類資訊的透明度，構建債權人與債務人間良好的溝通機制。明確政府債務認定口徑，向社會公眾完整公開全國、各級地方政府、各省市行政區的政府債務總量結構資訊，向有關債權人如實公開每一筆債務的分類結果。使債權、債務人在資訊對稱、摸清底數基礎上開展融資合作，采取針對性的措施，循序漸進，分類處理，合力實現地方政府債務清理的平穩過渡。

2、妥善處理存量債務，保護銀行等債權人合法權益。一是對於實質用於政府各類項目建設的融資，如平臺企業擔保融資、墊資建設等，建議納入本次債務清理分類范圍統籌考慮。二是對於未列入政府負有償還責任的債務，特別是項目自身運營收入不足以還本付息的，積極引導地方政府通過注入優質資產、加強經營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。銀行也可在共同商討的基礎上，通過調整授信期限、還款方式逐步化解存量債務風險，構建良好的銀政關係，支援地方重大項目建設。三是對於政府負有擔保和救助責任的債務，建議明確政府有關責任實現的比例、程式，基於契約精神妥善落實政府擔保和救助責任。

3、盡快明確過渡期平臺后續融資政策，保障在建項目和新建項目的后續資金支援。在政府債務改革過渡期內，仍有相當部分政府債務需通過政府融資平臺舉借。但存量項目及新建項目的后續融資政策尚不明朗。一些問題諸如哪些領域的哪些項目可以繼續通過平臺融資、是否繼續納入財政預算等，雖在43號文和《地方政府性存量債務納入預算管理清理甄別辦法的通知》（351號文）中有所述及，但具體標準、名單尚未完全明確，使商業銀行在過渡期政府債務投向上存在困惑。建議有關部門盡快明確過渡期內的債務續做政策，盡早公布政策允許繼續通過平臺企業舉借政府債務的在建項目名單，明確新建項目的融資途徑，理清責任、風險，保證重大項目的正常融資及建設。

4、完善政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership， PPP）模式配套制度，加強法律支援和金融監督。43號文提出在城市基礎設施和公益事業建設中推廣PPP融資模式，財政部也已陸續發布PPP模式的制度、操作規範及示范項目，但該模式的推廣還需要在法律法規、金融監管等方面進行配套完善。建議一方面，完善相關立法，明確政府、社會資本在項目融資、建設、運營、管理、移交等全生命周期的權責利，保障社會資本合理收益和法律權利，疏通項目股權轉讓退出渠道，避免地方政府濫用權力，消除社會資本投資公益事業的制度和心理障礙；另一方面，加強金融監管，防范政府債務以PPP形式“變臉”、“異化”，明確特殊目的主體（SPV）的合規交易結構，對名為企業債務，實為政府債務的交易結構進行有效監管，真正從根本上解決政府債務問題，減輕財政負擔。