駐京辦假面

近日，因中央相關部門出臺管理新規定，關于各地駐京辦的規范管理問題再次成為公眾話題。據報道，新的管理原則計劃讓縣級與市級政府、各種開發區、企業和大學等駐京辦退出首都，省、直轄市、副省級市和計劃單列市的駐京辦可以保留。個別城市的市級駐京辦，在省級政府的核準下，可以保留。若能嚴格按上述規定辦理，估計有2000家左右縣市級政府在京辦事處要停辦。

是次中央相關部門對駐京辦的整頓管理，較理性的對“跑部錢進”問題作了一定程度的警告。據報道，被保留的地方政府駐京辦，還需要完成對職能設置和管理的完善更新，比如對流動人口的服務職能。這也就是說，各地駐京辦事處將不應該再是各地方官員專享的服務設置，作為地方政府職能機構的一分子，它也要履行為屬地居民（現行戶籍制度下的現實所需）提供公共服務的義務。事實上，在不少發達省區，比如廣東省，各地方政府駐廣東當地辦事處中，就有為數不少的辦事處已經承擔了這類職能，包括對流動就業人口的證件服務或者權益保障服務等。

我們承認對駐京辦層面的管理意義的同時，也必須承認，作為下級政府和較低行政權的政府，他們進入到北京常駐，是被豐富的歷史和現實中國政治生態所主導的。也就是說，駐京辦要不要保留、駐京辦保留與開設的決定因素，實際上并不在各地方政府手上。不少駐京辦人員都有類似經驗，“按政策”辦事往往有很大的個人裁量權。 在一些職能部門所享有的具體審批（資源）和裁量權（是否合乎政策）中， 非制度化的個人因素仍然有很大的影響力，畢竟“僧多粥少”。這主要有兩個方面的原因，一個是，一些職能機構，享有了能夠讓細致到縣級的不同政府、大學或者企業獲得“差別利益”的審批權。二是在各種政策文件和審批程序規定中，一些政策和文件的表達有時存在過于寬泛，甚至模糊，給具體審批的執行者留下了過大的“自由裁量權”空間。上述問題的表現，在各市縣政府駐各省省會城市的辦事處，也是非常類似的。

如果中央政府和地方政府都不希望駐京辦得到清理后卷土重來，更有效的方式將是改變中央政府的領導方式，把各職能部委單位的具體行政審批和個人自由裁量權降到最小。在不涉及到國家安全等全局性問題的資源和利益分配中， 改變既當裁判員（設立標準、監督）、又當運動員（直接參與利益分配）的領導方式。在央地政府關系管理中，如果不引入財政預算預決算全面公開、官員財產公開、媒體全方位監督權等外部監督體系，中央政府和其各種職能直接參與地方利益分配，就讓中央政府的最后監督職能大打折扣。