FT：中國戶籍改革不應效仿國際移民制度

近日，有傳聞北京通州的積分落戶細則，包括六個基本條件，如持有《北京居住證》滿10年以上並在本區繳納社會保險連續滿十年以上，在本區有住房或者租房滿八年以上，985工程或者中科院系統研究所畢業碩士業等等。隨后此消息被證。但另一則新聞被證實，為了執行人社部縮減央企畢業生進京落戶指標的政策，北京多家央企對應屆畢業生在北京落戶實施年齡限制，大齡畢業生遭央企解除三方協議。這些都與最近一年來的戶籍改革政策相關。

2014年7月底，國務院下發《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，拉開戶籍改革的大幕。今年1月，國務院法制辦公室發布了《居住證管理辦法(徵求意見稿)》(以下稱“辦法”)，明確地方政府向非戶籍人口提供基本公共服務的義務。最近國家發改委等11部門下發《關於開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》及《國家新型城鎮化綜合試點方案》(以下稱“方案”)，將北京通州等62個城市(鎮)列為國家新型城鎮化綜合試點地區，並提及將試點推進積分落戶政策，《方案》的核心對各類城市的戶籍改革進行分類管理，放開中小城鎮、嚴控大城市。

戶籍制度改革的核心難點是基本公共服務的提供機制。戶籍制度下，只有戶籍人口才有權利享受地方政府提供的公共服務。但在勞動力流動的背景下，大量的非戶籍人口游離在基本公共服務之外，人數之多，在京滬等地，已經接近常住人口的一半，在深圳等地，更遠遠超過戶籍人口。如何向他們提供基本公共服務已經成為政府無法迴避的問題。

現行的戶籍改革方案，設置了“居住證”以及“積分落戶”(或基於居住證的前提)兩套體系。居住證是非戶籍常住人口享受重要的基本公共服務(如義務教育、辦理出入境證件)的前提，享受的權利介於未持證非戶籍人口與戶籍人口之間，后者是建立非戶籍居住證持證人落戶的通道。

中國的居住證制度發源於上海，早在2002年、2004年，上海出台《引進人才實行(上海市居住證)制度暫行規定》、《上海市居住證暫行規定》，賦予持證人及其未成年子女享受義務教育、社會保障、辦理出入境證件等基本公共服務、權利。這也是全國範圍內，首次系統性將非戶籍人口享受基本公共服務和權利以立法形式清晰化、明確化。前兩年，上海擴展居住證功能，允許居住證持證人滿足持證滿7年及其它條件后可以申請在上海落戶。

上海的政策實踐發了天津、廣州等城市，它們先后出台居住證管理辦法，賦予持證人享受一定基本公共服務、權利，同時效法上海，設置了持證年數、繳納社保年數、教育水平、職稱等條款作為落戶的前置條件。被證的北京通州積分落戶政策，雖然荒唐，算下來持證與社保繳費年限也不過比上海多3年，再考慮到央企對已簽訂三方協議的大齡應屆生違約，這些條件在當下北京對非戶籍人口的排斥的態勢下，顯得並不離譜。

相當多的專家及城市主官認為一個城市的承載力有限，非戶籍人口大量湧入城市，如果不對他們做一定的篩選和限制，城市將不堪重負。而學歷是否高、是否亟需的人才、對城市貢獻的大小是最佳的判別標準。美國、加拿大、澳洲等大多數移民國家，在移民準入的時候，同樣也有學歷、技能、投資多少的要求，他們認為這麼做無可厚非。

事實上，中國大城市在對待外來人口，與美加等國對待國際移民的政策思路很相似，居住證和綠卡、戶籍與國籍確有異曲同工之處。美國綠卡的持證人是指沒有美國國籍，但可以享受和本國國民一樣的享受公共服務的外國人，持證滿5年，並滿足移民局要求的其它條件，可以申請成為美國公民。《辦法》的居住證也是如此，持證人沒有本地戶籍，但可以享受和本地居民相近公共服務，持證滿若幹年年，並滿足該地要求的其它條件，可以申請本地戶籍。《辦法》和《方案》中也預設並明確了這一思路，《辦法》第十六條明確了依據城市規模不同，對各類城市的落戶進行分類管理的原則。在政策實施中，發達地區城市的戶籍與發達國家的國籍幾無二致。

但大城市並不是一個國家，它只是中國的一個省級、市級單位。除少數地區以外，中國是一個統一的國家，中國各地方之間的戶籍不可能等同於國際之間的國籍。一國之內，一個地方政府怎麼可以效仿國際移民制度制定限制人口自由流動、生活、就業與定居的政策？勞動力從四川向廣州遷徙流動怎麼可以等同於國家之間的移民。且不論中國還是單一制國家，就算美國等聯邦制國家，地方政府擁有獨立的立法權，都未曾出台過這樣的政策。

很不幸，《辦法》第十條就引入了“簽注”的概念，要求居住證“每年簽注一次”、“逾期未辦理簽注手續的，居住證使用功能中止”。簽注是出境相關概念，到目前為止，“簽注”只適用於中國大陸地區居民往來港澳台。國內城市間的遷移適用“簽注”概念，會嚴重削弱減弱公民對中國作為一個統一國家的認識。

更遺憾的是，居住證賦予的市民待遇還遠遠不及綠卡賦予的國民待遇，美國綠卡不僅不需要每年簽注，除選舉權等政治權利以外，其待遇與普通國民沒有區別。像美國，只要父母有合法的工作，其子女就可以在當地的學校接受義務教育。而觀察中國各地的現行政策與《辦法》中的居住證賦予的權利，居住證持有人可謂城市裏的二等公民，居住證持有人及其子女在退休、子女參加本地高考、購房、婚姻登記等都不能享受戶籍人口同等的待遇。在北京上海落戶的難度也絲毫不亞於移民美國、新西蘭等國家。

即使如此，能辦下居住證的人也並不多。以上海為例，自2002年居住證制實施以來，到2014年，上海全市現有來滬人員1100.09萬人。其中，共辦理《上海市居住證》107.14萬人，辦理臨時居住證456.02萬人，未辦證者達到536.93萬人。按上海最新的居住證制度，學歷所占居住證的積分權重非常高，僅碩士畢業一項就可以拿到100分，離標準分值120分僅差20分，而初中學歷的申請人，基本上達不到120分。目前來滬人員的文化程度以初中為主，初中及以下學歷占來滬人員總數的四分之三，大專及以上學歷僅為10%左右。初中及以下人員基本傾向於不申領居住證，或者根本不會考慮去申請積分落戶。

作為一個人口大國和統一國家，中國最大的優勢在於人口多，它不僅是龐大消費需求的源頭，更是中國可以成為世界工廠、走向繁榮富強的前提。東部沿海地區飛速經濟發展的背后，是全國人口結構的再調整，是戶籍制度的式微，是束縛在勞動力身上的各種枷鎖被全面打破，這是中國城市繁榮的基礎。

在這個背景下，戶籍改革的方嚮應該是“去戶籍”，以居住地向居民提供基本公共服務。然而，中國城市的人均出還沒有達到國際發達國家的標準，就開始琢磨如何限制人口流入、剝奪其享受普通市民待遇的權利。作為中央政府的立法機關，國務院法制辦、國家發改委等多個中央部門不僅不維護中國作為統一國家的形象，甚至還將地方的陋習變中央的明規，加劇區域之間的勞動力市場割據，這實在是一件憾事。

作為統一國家，中國的公民有權利自由的在中國任何地方旅行、就業與定居，他們更有在定居地享受基本公共服務的權利。更何況，中國的中央政府財力驚人，每年向地方進行高達近5萬億的轉移支付，占全國財政收入的40%以上，中央政府完全有能力禁止各地方政府肆意妄為的市場分割行為。但中央各部委並沒有這麼做，一般轉移支付的計算口徑仍然是以戶籍人口數作為基數，人口流入地政府的資金不足，往往拒向非戶籍人口提供公共服務，導致地方市場之間呈現分割狀態，這在義務教育、社會保障等領域表現的格外明顯。中央對地方高比例的轉移支付並沒有很好的維護中國的統一市場。

我們必須清楚的看到，向非戶籍人口提供基本公共服務，從來不需要居住證作為中介，《辦法》中列示的服務與權利，支出最大的一項是義務教育，在上海等地的實踐中，不需要辦理居住證，只需要父母一方的臨時居住證+就業證明就可以辦理入學，而臨時居住證的辦理遠比居住證簡單。至於參加社保、公積金等，更成為非戶籍人口的義務，各地方政府不管他們有沒有辦過居住證，已經強制要求繳納。

而積分落戶政策，更是人為的用政府之手將人分成三六九等，有違公平，更傷害了那些原本就已經在城市裏自食其力定居的非戶籍人口。盡管如此，如果僅作為過渡政策，在戶籍仍未取消的背景下，全國層面用居住證一攬子解決非戶籍與戶籍人口的基本公共服務均等化，消除戶籍與非戶籍人口之間的權利鴻溝，促進戶籍制度消亡，也不失為次優策略。但這必須以不過多增加辦證人負擔、不造成勞動力市場分割、不強化戶籍限制勞動力流動的作用為前提，《辦法》、《方案》距此要求還有不小的距離、甚至有些地方與這一要求背道而馳。這意味，居住證與積分落戶不僅沒有彌合非戶籍與戶籍人口之間的權利鴻溝，讓非戶籍人口在戶口本、身份證之外，還要為居住證這個新證件而奔波。我們應該對此保持足夠的警惕。

(來源：FT中文網 上海金融與法律研究院研究員 聶日明，本文僅代表作者個人觀點 )