發展規劃將立法

我國發展規劃將步入法制化時代。

發改委規劃司內部人士近日向記者透露，目前發改委規劃司和法規司正在合力推動發展規劃立法，《中華人民共和國發展規劃法》草案已經出爐，目前正在等待發改委討論通過。

《發展規劃法》將對規劃體系、編制程序、審批和實施等做出明確規定，并將問責條款納入其中，以提高規劃的科學性和民主性。

參與立法的專家介紹，目前《發展規劃法》仍未能解決規劃銜接問題，土地和城鄉規劃不在其規范范圍。

亟待立法的規劃

一位發改委規劃司內部人士向記者歷數目前規劃編制的種種亂象：規劃體系不完整、各類規劃審批主體不明確、誰服從誰沒有定論、相互之間銜接性差。

“各地一擁而上編規劃，有些不需要編規劃的領域編了很多，有些需要編的卻沒有編。”他指出，問題的原因在于目前的規劃體系對于到底哪些領域需要編規劃、哪些領域不用編規劃，并沒有給出明確意見。

“國務院批準的規劃和地方人大批準的規劃之間是什么關系目前也沒有厘清。”他舉例說，北京的城市規劃由國務院審批，而北京市國民經濟和社會發展規劃則是由北京市人民代表大會批準。

“這還不是問題最突出的。”前述發改委人士指出，更棘手的問題是，“下級政府規劃服從上級政府規劃。”而現在實際情況是“沒等國家國民經濟和社會發展規劃出來，地方規劃已經通過了。”

負責規劃起草的地方實務人員表示，即使國家發改委收到地方報上來的規劃，發現跟國家規劃內容有所沖突，因為國家規劃還沒有正式通過，發改委通常會給地方發一紙意見，指出哪些地方不妥建議改正，“但地方如果不聽，發改委其實也沒轍。”

相比規劃編制，規劃實施中暴露出來的問題更多。

“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛。” 行政法學家、中國政法大學副校長馬懷德指出，規劃不執行以及被隨意篡改等現象并不鮮見，政府換屆、領導調整都可能使之前的規劃淪為廢紙。

馬將問題癥結概括為“兩不夠”：規劃制定過程科學性不夠，實施過程剛性不夠。

尚需“基本規劃法”

負責《發展規劃法》起草的專家表示，目前制定中的發展規劃法和《江蘇省發展規劃條例》體例和內容上有一定相似之處。

自2010年10月1日開始施行的《江蘇省發展規劃條例》是我國第一部規劃方面的地方性法規，其規范內容包括發展規劃的對象、內容、編制、批準、實施、監督與法律責任等方面。

“我們跟江蘇就規劃立法一直保持交流，江蘇相當于立法的地方試點。”發改委規劃司人士表示。

《江蘇省發展規劃條例》中關于“行政問責”規定，應當編制發展規劃而未編制、違反法定權限和程序編制發展規劃，或者擅自調整、修訂發展規劃，以及違反發展規劃強制性、約束性規定的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予行政處分。

此外，發展規劃編制、實施和相關管理機關的工作人員，在組織編制和實施發展規劃的工作中，徇私舞弊或者有其他瀆職、失職行為的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

據悉，類似的問責條款也將在《發展規劃法》中出現。

“這是明顯進步。”馬懷德認為，規劃在批準生效后具有相當于法律法規的效力，只有明確規定法律責任，才能保證規劃的剛性和法律屬性，約束行政部門編制規劃的行為，減少“拍腦袋規劃”、“朝令夕改規劃”。

一位參與《發展規劃法》起草的專家坦言，目前草案并沒有解決好規劃之間的銜接問題，主要是跟住房和城鄉建設部以及國土資源部的規劃銜接難度較大，“目前的規劃法不規范土地和城鄉規劃。”

有學者指出，土地和城鄉規劃方面往往涉及征地補償等直接牽涉民眾切身利益的政府行為，政府需要慎重行事，然而在地方上，規劃等于“鬼話”等問題特別突出。

“但這并不是沒有法律的問題，而是有法不依，執法不嚴的問題。”馬懷德表示，在土地和城鄉規劃方面，已經有《土地管理法》和《城鄉規劃法》對其規范。但是發展規劃這塊則無法可依，因此目前當務之急是先把發展規劃法推出來，下一步才是制定基本規劃法，將土地和城鄉規劃也納入其中進行規范。