改革社會組織"雙重管理"體系

7月20日，國家民政部與深圳市政府簽訂《推進民政事業綜合配套改革合作協議》，深圳先行試驗社會組織登記制度改革是協議的主要內容之一，此舉表明我國社會組織登記制度變革拉開序幕。

當前，我國的社會組織實行的是「雙重管理」審批登記制度，即成立社會組織需要先後經過業務主管單位和登記管理機關批准。我國《社團登記條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》以及《基金會管理條例》對社會組織的業務主管單位和登記管理機關有明確的界定，分別由不同層級(包括縣級、省級和國務院)的民政部門作為登記管理機關，同時由對應的政府其他有關部門作為業務主管單位。其層級繁多，種類複雜，使得社會組織的發展受到嚴重制約。

「雙重管理」審批登記制度，通過雙重負責、雙重把關，嚴格了社會組織的登記註冊。但這個制度在社會組織登記註冊之前，設置了業務主管單位的審批門檻，也成為社會組織獲得合法身份的障礙。首先，相關的法規只是劃定了業務主管單位的範圍卻並未明確規定其義務，一般的政府職能部門或政府授權的單位不願意擔任社會組織的業務主管單位。其次，隨著公共需求多元化，申請成立公益和服務等領域社會組織的業務範圍無法與政府職能部門的職能範圍對應，也難以找到業務主管單位。再次，社會組織至少需要縣級以上的職能部門和授權單位擔任業務主管單位，相關職能部門因大批社區群眾團體的出現監管任務倍增，擔任業務主管單位的積極性也不高。由於落實不了業務主管單位，使得許多社會組織無法登記。據估計，我國只有約20%的社會組織按照規定在民政部門登記註冊。沒有登記的社會組織實際上未獲得現行法律的認可，也無法得到應有的保障，發展受到制約。部分從事非營利活動、公益慈善事業的組織通過工商登記取得法人身份，但在減稅免稅上就很難獲得合法待遇。

隨著我國經濟社會的發展和行政體制改革的深入，社會組織的作用日益明顯。因此，迫切需要對社會組織的「雙重管理」審批登記制度進行改革。

目前大部分國家對社會組織的登記管理實行的是許可制度或註冊登記制度。如在美國，成立社會組織不需要登記；當社會組織有創建法人組織的需求，可以進行法人登記備案；當組織募集捐贈、想獲得免稅地位時,可以經由州政府的公共慈善部門審核後,向聯邦稅務局提出相應申請,如果獲得批准才可享有該免稅地位。而德國社會組織，成立註冊到警署辦理程序性手續，登記手續比較簡單，基本的條件是：人數7人以上、不違反憲法、有章程、明確解散後財產的歸屬，達到這些條件，即可獲得法律登記。

在我國，部分地區開始對社會組織登記管理制度進行了改革探索。深圳市2004年初設立行業協會服務署，將分散於各行業協會業務主管部門的職能全部集中授權行業協會服務署，取消工商類行業協會的業務主管單位，取消新設立到行業主管部門申請籌備和登記的程序，改由行業協會服務署直接承辦受理並審核，並經行業協會服務署的同意後，進入民政登記程序，複雜分散的「舊二元」管理體制由此轉變為簡便集中的「新二元」管理體制。2006年底，深圳市依據2006年3月1日開始實施的《廣東省行業協會條例》，將行業協會服務署併入市民政局組建市民間組織管理局，新設立行業協會的籌備和登記直接由民間組織管理局負責，行業協會實現「一元登記管理」。2004年以來，新成立的行業協會近60家，所有協會籌建均是民間自行發起，程序公開、透明，籌建迅速，起步運作較快，充分反映了民間自主設立協會的強大生命力。

很多地方開始探索社區社會組織備案制度，蘇州市是全國較早實施社區社會組織備案制度的城市，2005年就對尚不符合登記條件的社區社會組織，實行由社區居委會初審、報街道辦事處(鎮政府)備案的制度，促進社區社會組織發展，社區社會組織已成為全市社會組織的「半壁江山」，至2008年底，備案的社區社會組織已達4295家，佔全市社會組織總數7377家的58%。各地的改革實踐表明，採用較簡便的登記制度、多種登記方式有利於社會組織獲得法律地位和相應的保障，使得符合法規的社會組織有較自由的空間，為公共服務的多元供給提供基礎準備。

借鑒國際社會組織登記管理的經驗和各地社會組織登記管理的改革探索，建議採取如下措施改革我國現行的社會組織登記管理制度：

(一)改革「雙重管理」審批登記制度。一是在部分領域實行社會組織直接登記制度。近期可以選擇工商經濟、社會福利和公益慈善類社會組織和社區社會組織進行直接登記的試點，明確民政部門是社會組織登記管理部門，其他有關部門在各自職責範圍內依法對社會組織進行相關業務指導。二是推行社區社會組織備案制度。對街道或社區範圍內由自然人、法人和其他社會組織自願組成或舉辦、在街道或社區範圍內開展活動、尚不具備登記條件的社區社會組織實行備案管理。

(二)建立社會組織的監管體系。在改革現行登記管理制度、放鬆社會組織登記管理的同時，建立社會組織責任自負、政府宏觀管理、全社會共同監督的監管體系：社會組織作為獨立民事主體依法承擔責任，建立健全以章程為核心的內部管理制度和自律機制，依章程規定的宗旨和業務範圍進行活動；政府登記管理部門和各職能部門，在各自職責範圍內依法對社會組織進行嚴格和規範的行政監督；不斷完善社會監管機制，建立社會組織信息公開制度，完善公眾監督機制，強化新聞媒體的輿論監督作用，規範社會組織的行為。