中國與全球化智庫：ppp也是政府與社會關系的再調整

文/中國與全球化智庫（ccg）研究員儲殷

所謂ppp，說白了就是公與私的伙伴關係。這里面最核心的其實是政府與社會關係的再調整，也就是說，要讓習慣於居高臨下的管理者，變成平等協商的治理者。

據報導，國慶節前，財政部密集推出ppp大利好，繼公布第二批ppp示范項目后，再推出1800億ppp基金。

隨著中國社會進入現代化、城市化的高級階段，傳統以政府投資為主導的城市化發展模式正在面臨越來越多的困難。一方面，在城市化初期形成的大財政大開發的發展慣性，無論在資源使用效率上還是在功能設計的合理性，都越來越容易引發公眾的批評。另一方面，快速膨脹的城市與隨之相應增長的公共開支又讓政府的財政壓力日益加大。在這種情況下，為了彌補財政的缺口，也為了更加高效、合理地運用資源、推動發展，中國城市建設與經濟發展，正呼喚一種新的城市化發展模式，而ppp正是對這一時代呼喚的政策回應。

所謂ppp指的是，公共部門通過與私人部門建立伙伴關係，共同提供公共產品或服務的一種模式。它是當代新公共管理運動的產物，其核心理念是通過盡可能將行政管理鏈條進行市場化改造，通過引入社會資本，以推進公共服務中的競爭，優化公共服務的供給水平。它主要包括外包類、特許經營類和私有化三類，由於我國在公共服務的外包和私有化上存在較大的爭論，因此特許經營就成為了我國ppp的主要方式。其典型結構是公共部門與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負責融資、建設及經營。這種融資形式的實質是政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施建設。應該說這樣的一種模式對於我國的經濟與城市化發展轉型都有著極為重要的現實推動作用。然而，坦率來說，要真正讓ppp成功地運轉起來，中國社會還需要在一些方面做好相應的準備。

首先，是政府的信用問題。ppp工程往往投資巨大，其成本回收乃至盈利往往需要一個很長的過程。政府的信用由此成為一個關鍵性問題。本屆領導班子簽訂的合同，是否能夠被下屆甚至下下屆政府遵守，在目前一些地方，可能是一個很大的問題。社會資本最害怕的情況莫過於先被招商引資，后被關門打狗。解決不了這個顧慮，我們的ppp很難切實地予以推進。

其次，是民心的問題。ppp是在公共服務中引入社會資本，它在大多數情況下，意味著要在提供公共服務的同時，承認社會資本逐利的正當性。在一定情況下，它很可能帶來社會公眾的不滿情緒。我們的社會能夠在多大程度上化解這種不滿，將是ppp能否走的長遠的重要因素。

最後，是誠意的問題。所謂ppp，說白了就是公與私的伙伴關係。ppp能不能搞得成，關鍵就在於這個伙伴究竟是彼此理解、支援、信守承諾的伙伴還是權宜之計、同床異夢、爾虞我詐的酒肉朋友。這里面最核心的其實是政府與社會關係的再調整，也就是說，要讓習慣於居高臨下的管理者，變成平等協商的治理者。如果做不到這一點，那么ppp就很可能只是成為解決某些地方政府財政緊張的一時工具，而不可能成為優化治理績效的真正變革。