地方融資平颱風險暗藏

地方融資平台對銀行信貸資金、信託資金乃至社會資金都形成強大的吸附能力，各路資金趨之若鶩。而隨著信貸的激增，地方政府投融資平台背後的風險正逐漸浮出水面。

據上海證券報8月3日報道，7.37萬億！2009年上半年全國新增信貸以一種狂飆突進的方式，僅用半年就超額完成了年初設定的全年新增5萬億的信貸規模。一時間，天量信貸的投向，成為各界極為關注的焦點。

種種跡象表明，在政策導向之下，「鐵、公、基」等政府投資項目成為各銀行以及金融機構爭搶的對象。與此同時，各級地方政府通過組織起數以千計的投融資平台，這些投融資平台對銀行信貸資金、信託資金乃至社會資金都形成強大的吸附能力，各路資金趨之若鶩。而隨著信貸的激增，地方政府投融資平台背後的風險正逐漸浮出水面。

監管層緊急出手防風險

「文件已經看到了，總共5條，條條嚴苛！」7月24日，北京某信託公司人士表示。在此之前，中國銀監會向部分信託公司下發了一份要求加強對項目融資業務的合規性管理和風險管理的通知，這位人士所說的文件指的正是這份通知。

根據這份通知，信託公司開展信託業務，不得以股權投資附加回購方式進行項目投資。此外，除對接商業銀行私人銀行業務外，信託公司不得將銀行理財資金用於項目資本金。「這兩條等於堵死了目前信託公司、銀行、政府三方合作開展的大部分政信合作項目。」這位人士表示。

就在這份通知發到相關信託公司手中不到一周的時間，中國銀監會於7月28日正式發佈《固定資產貸款管理暫行辦法》與《項目融資業務指引》，這兩份文件旨在確保固定資產貸款資金真正用於實體經濟需要，防止貸款被挪用，並嚴格防範項目融資風險。根據這兩份文件，貸款資金凡單筆金額超過項目總投資5%或超過500萬元的，必須採用貸款受托人支付的方式，此外，還對項目融資業務進行了具體解釋和指導。

「實際上，自一季度末以來，監管部門一直在警示風險。」山東銀監局相關人士表示。據瞭解，早在今年4月份舉行的銀監會一季度金融形勢分析會上，銀監會主席劉明康就曾提示銀行要關注地方政府背景的貸款凸顯的風險，並要求銀行業加強政府融資平台主體的風險控制，加強地方政府背景貸款的風險評估，而隨著近期一系列文件的公佈，政府融資平台及巨量融資背後的風險問題再度躍入人們的視線。

地方融資平台繁榮

6月上旬，南京市六合區人民政府向區內各街道辦事處、各鎮人民政府以及區府各部門等下發的《關於切實加強政府融資平台體系建設的通知》要求，轄區內的相關單位積極行動起來，建設政府融資平台以拓寬融資渠道，增強融資能力。

根據這份文件的內容，南京市六合區擬通過整合國有資產、財政注資等方式打造六個不同職能定位的政府融資平台。這六個平台分別負責重大基礎設施和公益事業建設項目融資、城鄉交通建設項目融資以及市政基礎設施、區域供水等建設項目融資任務等。除了給每個融資平台確定不同的職能定位外，六合區政府還將對這些政府融資平台的融資任務實行目標管理，比如文件規定「區國資公司全年必成任務10億元，奮鬥目標15億元，用於區內重大城建、交通等基礎設施項目建設。」而對其他幾個融資平台也分別都有各自的目標和任務。

南京六合只是一個縮影。應4萬億經濟刺激計劃而生，地方政府投融資平台彷彿在一夜之間即在大江南北遍地開花。其實，地方政府投融資平台並非新生事物，上世紀90年代中期，為了突破資金瓶頸和法律障礙，一些地方政府開始建立了一系列的專業投融資公司或事業單位承擔建設任務，並利用這些單位法人承接銀行或信託資金，此後擁有獨立財政權的各級政府大多建立了這一類的建設單位，作為項目業主在政府的支持下完成項目融資、建設乃至經營的全部工作。

而地方投融資平台的真正繁榮始於2008年下半年，尤其是2009年之後。今年3月，中國人民銀行和中國銀監會聯合發佈《關於進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出「支持有條件的地方政府組建投融資平台，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道」。此文一出，地方政府熱情空前高漲，各級地方政府依托原有城投公司，打造統一的新型投融資平台，這之中以「重慶模式」最為典型。

從2002年末開始，重慶市通過一系列運作將全市各類分散的政府資源全面整合，組建了水務控股、城投公司等八大政府建設性投資集團，目前12個融資平台淨資產達1390億，累計實現融資額815億，重慶市的做法不僅得到了政府相關部門的認可，更被世界銀行稱為「重慶國有投資集團模式」。一時間，各地方政府紛紛傚法，甚至由分管領導親自帶隊前往重慶「取經」然後再打造此類投融資平台。這一現象自省級政府迅速蔓延到地市級乃至區縣級政府。據相關部門不完全統計，在一年多的時間裡，地方政府的投融資平台迅速增長到3,000多家，其中70%以上在區縣級，總的銀行借款從一萬多億迅速增加到五萬多億。

信託產品見縫插針

「非常火爆！」興業銀行南寧分行一位工作人員表示。6月18日，興業銀行和華潤深國投聯合推出的2009年「第九期萬利寶－欽州開投股權投資人民幣理財產品」正式面向全國發行，這款總規模為5億元的2年期信託理財產品甫一上線，即被搶購一空，「僅僅用了5分鐘。」興業銀行這位工作人員表示。

據興業銀行這位工作人員介紹，該理財產品所募資金將全部委託給華潤深國投用於對欽州市開發投資集團有限公司進行增資擴股，增資主要用於「欽州市中石油配套產業基地基礎設施工程」項目建設。

記者瞭解後發現，這款理財產品之所以受到歡迎，除了5.8%的年化參考收益率要高於同期銀行定期存款之外，產品在安全性上的設計對投資者也頗具吸引力：根據該產品說明書，在理財產品到期前，欽州市國資委根據事先約定的溢價回購華潤信託增資擴股所持有的欽州開投股權，所得溢價扣除稅費後即為投資者的獲利。對此，欽州市財政局承諾將回購股權的缺口資金由欽州市財政統籌安排解決，納入同期年度財政預算，並經欽州市人大決議通過。

這是一種典型的銀、政、信三方合作的融資模式，自2008年10月以來，這一模式在全國範圍內大行其道。「幾乎大部分信託公司目前都發行了這種產品。」西南財經大學信託與理財研究所研究員李勇告訴記者，4萬億刺激計劃公佈以後，很多地方項目的資本金跟不上，因而從銀行信貸渠道獲取貸款有較大難度，需要補足資本金，而信託的平台正好可以提供這種功能。

據瞭解，2008年10月以來，信託公司參與發行的此類產品主要分為三種類型：第一種是信託貸款的方式，即由信託公司募集社會資金，然後把資金貸給地方政府發起的項目投資公司，而在貸款過程中引入地方政府作為第三方為信託提供擔保。第二種是由選定的商業銀行發行用於政信合作項目的銀行理財產品，募集的資金委託於信託公司設立指定用途的單一資金信託。信託公司作為受托人以股權投資的方式階段性入股於平台公司，將資金投入政府指定的項目，待階段性持股期滿時，由政府指定機構按約定的價格溢價回購上述股權。前文提到的「欽州開投股權投資人民幣理財產品」即為這種模式。第三種則兼顧了前兩種操作模式，即信託計劃中既有債權設計又有股權設計，採用結構化的方式運作。

「這項業務其實是有風險的，主要是體現為系統性風險。」合肥某信託公司人士向記者表示，一旦地方財政出現困難，信託計劃的償付風險就將顯現。雖然此類信託計劃一般都有政府財政擔保，且很多地方都通過了地方人大表決，但從法律角度來講，這種擔保是沒有法律效力的。

這位人士表示，從5月份《中國銀監會辦公廳關於信託公司信政合作業務風險提示的通知》發佈之後，信託公司意識到這樣的項目並非無風險，因而便開始逐漸從這一領域退出，在業務操作手法上也盡可能採用多種抵押和擔保措施，比如對於一些項目涉及到土地房產時，要求以土地抵押+財政擔保；而對於涉及一些涉及到股權的項目，要求股權質押+財政擔保，採用多種形式著力化解風險。

信託過橋 銀政共度「蜜月」

信託資金在政府投融資平台所獲取資金中只是冰山一角。李勇告訴記者，在政府投融資平台的融資比重中，信託資金只佔很小的比例，如蘇州昆山這樣政信業務做得比較多的地方信託資金占比也不到10%，而其他地方大多在1%-2%之間，政府投融資平台的主要目標還是吸引銀行信貸資金。

「更多的情況下，信託資金僅僅起到一種過橋作用，即先利用信託資金補足項目資本金，然後再向銀行貸款。」位於成都的中鐵信託一位人士向記者表示。上述提到的欽州開投集團即其中一個典型，欽州市政府意圖通過募集10億元的信託理財資金補充欽州開投集團公司資本金之後，由該公司作為貸款主體，向農行、中行、建行、國開行、北部灣銀行申請總額達63.85億元的貸款，主要用於建設石化產業園一期3平方公里海域吹填平整等45個項目。

「信託資金的成本要遠遠高於銀行信貸資金，而基礎設施項目資金需求量較大，資金使用週期相對較長，因此大多數項目還是希望通過銀行融資。」上述中鐵信託人士表示。而銀行在對項目進行貸前審查的時候，並不會在意該項目是否用信託資金補足了項目資本金。「銀行貸前審查更多的是關注項目是否存在資本金抽逃的風險。」建行上海分行公司部一位人士表示。

「事實上，銀行對地方政府項目是有好感的，尤其對於東部沿海等經濟發達地區的項目，銀行之間甚至還存在相互爭搶的現象。」上述建行人士表示。

這位人士表示，出於幾方面因素，銀行對地方政府背景的項目青睞有加。首先，在利差持續收窄的狀況下，銀行要保持盈利必須要做大信貸規模，而適度寬鬆的貨幣政策為銀行放貸提供了充裕的流動性。其次，從項目本身來看，地方政府項目尤其是經濟發達地區的政府項目被銀行視為優質項目，再加之這些項目多由地方政府提供隱性擔保，如前述欽州開投集團項目的貸款，欽州市人民政府即對貸款還款進行了詳細的安排，並以人大議案的形式提請欽州市人大常委會討論通過。

「另外，銀行畢竟要在地方生存，和地方政府的關係也很重要，而且這個關係在銀行業務中占的比重還不小，對政府融資平台的授信支持也是一個表態。」這位建行人士表示。

銀行自身的經營壓力、國家政策導向再加上銀政關係的實際需要，使得銀行和地方政府之間的關係空前火熱。2009年以來，越來越多的銀行採用和地方政府簽訂戰略合作協議對地方政府項目集中授信，在一些地方，銀行和政府合作的大戲你方唱罷我登場：以重慶市為例，今年以來已經先後有工行、建行、深發展以及農發行等多家銀行和重慶簽訂戰略合作協議並給予重慶市超過6,000億元的授信額度。公開資料顯示，重慶市2009年確定的重點建設項目共計100項，項目總投資3,562億元，今年計劃投資為500億元，其中85%資金籌措重任要由八大投資集團來完成。

風控之惑

「銀行對政府投融資平台很矛盾，既愛又怕。」徽商銀行一位部門負責人表示。雖然銀行對地方政府項目總體上比較信任，但在做具體業務時還是心存憂慮。而按照目前銀行和政府之間的合作模式，無論是在貸前審查環節、貸款發放環節、還是貸後管理環節，銀行和政府投融資平台做業務都和現有的銀行業務操作和貸後管理模式有所不同。

「理論上講，無論是針對什麼樣的平台，銀行在做貸前審查時程序都應該是一致的，即對借款人的信用進行整體審查。」但事實上，對政府投融資平台的貸前審查跟其他項目有所區別。這位人士告訴記者，由於政府投融資平台通過信託、銀行等渠道融得的資金主要用於市政建設等基礎設施領域，週期較長、而其短期經濟效益和收益無法進行準確測算，這就給銀行做貸前評估帶來了一定的難度。「銀行更主要是關注地方政府的整體償付能力，判斷標準即地方財政收入狀況，有的時候並不看項目本身。」

受國際金融危機的影響，地方政府財政收入下降趨勢明顯，以重慶市為例，根據重慶市常務副市長黃奇帆公開透露，今年重慶市僅市級財政就將增支60億元，減收25億元。與財政收入狀況形成對比的是，今年前幾個月重慶市八大融資平台吸納了大量的信貸資金，並由此導致重慶信貸餘額激增，今年1至5月，重慶市貸款餘額達7,800億元，在全國31個省市中重慶貸款餘額增長排列第一，跟去年同期相比，增幅達到了40%。「在目前經濟回暖尚不確定的情況下，一旦宏觀經濟出現反覆，地方財政必將遭受沉重打擊，這些有政府背景和財政擔保投融資公司的貸款就將面臨巨大的風險。」李勇表示。

「在政府刺激經濟的大背景下，銀行在某一試點上發放的貸款跟企業的實際用款需求不匹配的情況的確存在。」上述建行上海分行公司部人士表示。尤其是對於地方政府的投融資平台，「這些融資平台可以從不同的銀行獲得巨額貸款，與中小企業形成鮮明的對比，它們的貸款往往用不完。」這位人士告訴記者，由於銀行貸款是有成本的，因此這些融資平台必然要為這些多餘的資金尋找增值保值的途徑，「很難排除一部分資金流向了股市和樓市。」

信貸資金是否被挪作了他用？究竟有多大比例流向了股市和樓市？雖然關於這個問題的說法很多，但這個問題目前仍是一個待解的命題。因為在現行的貸後管理模式下，對於諸如政府投融資平台這樣的大型企業集團的資金運用，銀行是存有盲點的，對於其貸後管理與其他生產經營性企業也面臨截然不同的情況。

「銀行和地方政府融資平台做業務是近幾年來出現的新命題，因此銀行也是摸著石頭過河。」山東省銀行業協會協調部一位負責人表示。與其他經營性企業貸款不同，政府融資平台沒有經營主體，且其報表非常簡單，信息含量很少，銀行很難根據這些信息判斷其經營狀況的好壞。

此外，一個政府投融資平台往往同時跟多家銀行有業務往來，銀行之間缺乏溝通機制，因此不能全面對企業狀況進行瞭解。「比如在工行取得一筆貸款之後再將其轉移到建行的賬戶上，工行就沒有辦法監測這筆錢的去向了。」這位人士表示。

為了使各個銀行之間加強溝通和聯繫，共同防範政府投融資平台授信和業務風險，5月27日，山東省銀行業協會牽頭聯合山東省銀監局組織21家商業銀行組成了「政府投融資平台公司授信銀行俱樂部」並發佈了合作公約。「建立這個平台最大的設計就是希望解決信息不對稱問題，使得借款人與銀行之間，銀行與銀行之間，銀行與政府之間在同一個平台上進行信息溝通，對於借出來的錢怎麼用，用在哪裡，運作的情況如何，隨時監測。」山東省銀行業協會相關負責人表示。不過這位負責人表示雖然目前平台建立起來了，規章制度也有了，但在實際操作中應該怎麼做，還需要不斷摸索，「這個過程不是短期的，可能要很多年。」

(李雲靜 編輯)

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