地方配套資金難到位,財政力度與債務風險受拷問

地方配套資金不到位不奇怪

上海證券報：國家審計署的報告顯示，在中央擴大內需項目中，有90.07億元地方政府配套資金尚未落實到位，占應配套資金總額的45.58%，您認為造成這一問題的主要原因是什么？

劉煜輝：主要的因素在于，中央四萬億的刺激項目中，派到地方去的很大一部分和地方直接利益關系不是很大，比如建公路、鐵路網，從現有的稅制來說，地方很難從這些大型項目中獲得明顯的稅收好處。從地方政府角度來說，肯定選擇先滿足和自己未來財政收入直接相關的項目。此外，在現行的地方政府政績考核導向下，考核還是以經濟為主要指標，因此對于參與民生項目建設，地方政府的積極性也不夠。

事實上對地方政府來說，如果激勵機制合適，那么他們會通過將地方融資平臺項目中的資金轉移到中央項目中來，把手中的資源，比如土地、規費收益權、地方國企的股權資產等等拿出來，向商業銀行貸款，資金并不成問題。去年地方融資平臺的井噴式膨脹，很多地方政府融資不少，但是他們可能并不愿意把錢用到中央投資中去。

袁鋼明：我覺得這個問題一點都不奇怪。2009年年中時，審計署就發現中央擴大內需項目出現大量問題，包括地方財政資金不到位，地方政府拿中央的錢去填補以前的漏洞或填補以前未完工項目，或者謊報投資進度、項目。

其實就算沒有審計署介入，僅從統計上都能發現問題，中央投資項目存在虛假統計的可能。2009年以來投資增速高達33%，有點過熱，但我們在現實中并沒有看到那么高的投資熱潮，比如說見不到像投資高潮時期出現的高速公路上大量的貨車或者是煤電油運短缺。這就說明這種中央投資項目的做法本身就存在著基層不積極、不主動，而且從中能夠獲取其他一些利益的做法。

以中央投資的辦法來擴大投資這種機制存在一些問題，并不是一個有效的、積極的、主動的能夠拉動經濟的一種做法。中央自己拿錢做的事情中央才有積極性，但是中央自己又不全出錢，更多的錢要讓地方來出。但想讓地方拿錢，就算這個事情對地方有利，它都可能不想干。因為這件事情可能并不是地方自己決策的，而且也不是地方自己感到很急迫的事情。何況有的項目可能對地方并沒有利益，而且還讓地方搭錢進去，地方就更不干了。

這種投資項目要求審計機關或者執行機關加強監管，要強制推行下去。后來由于在年中的時候已經有過一次審計發現出現問題之后，中央派出大量的工作組去檢查督促這些項目的進展情況和地方資金到位情況。

當然，確實也有地方認為一些中央投資的項目很好，但地方政府財力確實不足。當這個項目本身資金來源沒有得到可靠保證的時候，中央就不應該上馬這個項目，或者中央應該把資金出滿、出到位。

中央有時候也想發揮地方積極性，想把這個重擔分擔到地方身上去，但有些地方財政的資金能力是有限的，它沒有征費的主動權和能力，它到哪去籌錢？但地方又很想申請到這個項目，而且有些項目是長期以來短缺的公共基礎設施。地方有可能在沒有錢的時候先高報說它們有能力，且認為中央會給它錢，但是申請到了以后中央并沒有給它錢，只是給它一個指標，中央又以為地方會有錢。結果最后就是地方沒有錢執行。

湯敏：這個道理很簡單，就是地方政府錢不夠，越是貧困地區的配套資金越不夠。中央政府可以做赤字，沒錢可以借錢，但地方政府是不能借錢的。而且原來也沒有做好準備，突然來個經濟危機，中央政府大量的投資需要地方資金的配套，但地方政府錢從哪來？所以出現這個問題一點都不奇怪。一些比較富裕的地方可以通過賣地進行資金配套，但很多地方都沒法做到這點。

不過，我認為審計署公告說地方政府挪用了一部分錢，這是年年都有的，也不是2009年才有的，這肯定不是導致地方配套資金沒有得到落實的一個主要原因。

連平：出現這個情況，應該不是很奇怪。因為政府融資平臺發展太快，有大量在建項目，已經超出政府的財力，肯定出現缺口。對于地方政府來說，除了要資金支持中央項目，好有很多地方建設項目需要資金，項目多了，出現這種情況應該說也是可以預料到的。

加大中央投資比例可操作

上海證券報：有說法說中央將加大中央投資的比例，以解決地方財力不足的情況，這種辦法是否可行？這對中央財政會有什么影響？

連平：這種可能性也是存在的。中央的財力狀況比較良好，對于那些需要盡快發展、會對經濟刺激有直接正面作用的項目，中央財政應該加大投入力度。

對于地方政府來說，由于財力有限，還有一個問題就是，一旦項目鋪得太大，未來可能會有一些項目資金配套會有問題。如果地方財政資金跟不上，民間資金又不想進來，銀行看到這種項目可能也不愿意發放貸款，那么就會出現問題。

袁鋼明：某些項目應該全由中央來投資，或者中央加大投資比重，這是解決缺口的最好辦法。對一些欠發達地區的中央投資項目，中央的資金一定要撥夠，撥足，不要留缺口，這是早就提出來的。

但是有一個問題是出在地方政府上報項目的時候，它們高報了自己的能力，先虛報說它們承擔三分之一，等到人家審批了，它自己又沒這個錢了，現在應該存在這種情況。

但這種情況問題也還是出在中央，中央為什么不知道地方政府的虛假行為或者不知道地方沒有這種能力呢？算賬還是要算在決策者身上。因為地方政府非常困難，地方政府財力都是滿打滿算要管好地方的事務，管好地方的一些公共開支，比如民生問題，如教師費用、公安費用或者是各種公共服務費用。那么這種財政擴張政策實際上是加大了地方財政的壓力和負擔，所以并沒有給地方經濟帶來更大的好處。

劉煜輝：這具有可操作性。從現在的情況來看，中央財政收支情況完全可以承擔更大的債務規模。自1994年改革以來，分稅制的弊端主要在于，地方政府財權和事權的不對等，最終地方政府更加傾向于土地財政。現在中央投入比例增加，某種程度上是承擔更多的事權責任。

我認為，中央增加的投入部分，應該更多地投入到民生項目、公益性投資中去。對于基建項目來說，可能還有一定的收益，這部分可以和地方政府協商，合作進行。但是醫院、學校、養老院等修建則基本是無收益的，中央應該加大在這部分投資中的投入力度。

而且，中央財政應當說是最有支付能力的，有很強的伸縮余地。這些公益項目，如果中央都做不了，那么地方就更難了。

湯敏：三個渠道解決缺口的問題：第一減少一部分投資的規模；第二增加中央政府幫助地方政府發債的規模；第三加大中央政府對地方政府的轉移支付或者減少對地方配套資金的要求，中央加大投資比例的空間還是有的。

危機是一個很特殊的情況，地方政府沒有那么多的儲備，正常的投資它可能還能把資金進行配套，突然這么大規模的增加投資的話就很難了。特別是貧困地方，中西部地區可能會比較突出。

地方債務風險不容忽視

上海證券報：據統計，地方債務余額相當可觀，財政壓力巨大。比如2009年，發行債券成為地方政府融資的一個重要渠道，城投債券超規模發展，中間有些什么主要風險？

湯敏：今年以來地方通過地方融資平臺融了很多錢，但基本也都是富裕地方才能做到這一點，比如城投債，但很多高速公路的配套，農村道路的配套它上哪去融資？所謂配套不上往往是貧困地區、農村地區、西部地區，它沒有很多別的機會。

雖然城投債都是比較偏富裕地區發的,但也并不表示城投債風險就沒風險，富裕地方發太多了照樣有風險。

通過發債的渠道去解決貧困地區的配套資金不是一個很可行的選擇，對于貧困地區還是要中央要通過轉移支付這種方式，中央給配套，去減少或者是不要地方配套。

劉煜輝：城投債的風險一方面在于償付，因為項目建成投入使用后，要獲取償付資金，很大程度上還依賴于項目建成后的配套設施，包括周邊地價、房產等。如果未來經濟出現波動，政府土地收入和房地產開發不是很順利的話，那現金流就會存在問題。

但償付風險還只是表面的風險，現在很多城投債都還是財政兜底的。更為重要的是，城投債還蘊含著許多間接的、宏觀的風險。按照經濟學理論，一旦政府負債膨脹，后續肯定會加稅，稅收負擔增加后，企業利潤下降、投資意愿降低，最后會影響到就業，最終對家庭的收入也是一種傷害。

所以說，大規模融資現在可能有利于政府提供公共產品，但是政府債務膨脹最終受害的還是百姓，本來是為了造福地方，最終反過來卻因為負債問題阻礙的地方的發展，結果和初衷背道而馳，這種宏觀風險才是更值得重視的。

去年城投債爆發式增長，也只發行了2300億，但是地方融資平臺負債已經高達6萬億，其中有80%都是通過銀行信貸獲得的資金。而這5萬億的信貸資金，主要就是在反危機、寬松政策中激增起來的，所以今年地方政府融資平臺應該會得到嚴格限制。但4萬億刺激方案以內的中央投資項目配套資金應該不會成問題，這個肯定是在保證范圍之內。

袁鋼明：這個問題體現了這件事情的矛盾之處，因為中央要搞投資，就要發債。中央發債可以，但是地方發債又受到嚴格限制。而現在地方政府必須承擔一部分投資資金，所以，地方也不得不借由地方融資平臺發債來解決這部分資金不足問題，但是地方發債的能力有限，而且地方債務的誠信都存在問題，結果造成地方以后的負擔更大。

這種發債融資肯定是難以繼續的，因為它并沒有達到原來地方要求發債的目的。原來地方發債是為了解決自己地方急需的一些財政支出問題，現在發債等于是為了支持中央投資項目的一種發債。還錢還是要地方來還錢，地方并沒有從中央得到更多的資金支持，還增加了它多余的負擔。

當然，如果地方還不了，最后還是要中央去兜底，因為地方發債主要和最終擔保在中央。這里頭肯定會出現一個債務義務和債務責任壓力不嚴的問題。

信貸資金支持財政投資

上海證券報：2009年信貸放量，其中大部分投入到了“鐵公基”項目，這也成為刺激計劃配套資金的一個重要來源。未來信貸投放的節奏、規模等是不是也會有一些變化？信貸收緊會不會對刺激政策產生負面作用？

袁鋼明：4萬億的投資里頭中央投資只占了一小部分，只是掛了一個中央財政投資的名號，另外很大部分其實是靠地方財政或者是靠銀行貸款來投資。2009年的寬松貨幣政策資金主要都投到了政府主導的大型項目上去了，是靠銀行的貸款資金來支持財政投資。也就是說，這種投資其實是假的財政投資，真的貨幣貸款投資。貨幣貸款靠政府的擔保，或者政府項目的行政規定把信貸資金配置到應該由政府財政資金來安排的一些項目中去了。等于說是信貸資金補了財政的窟窿。

連平：我們認為信貸不能太緊，太緊會對實體經濟不利。信貸還是要保持適度寬松。因為信貸是實體經濟對金融部門提出的融資需求，既然有這方面需求，卻不能滿足，那么可能會對經濟增速產生不利影響。信貸還是要適當加以滿足。

我們在去年11月就在報告中指出，今年信貸需求不會低于8萬億，投放在8-9萬億是比較合適的。但是如果信貸大量投放后有很多流到貨幣市場上去了，那么央行應該通過公開市場操作等方式把它們再給收回來。

資金多少在貨幣市場會反映得非常明顯，去年流動性非常寬松，市場利率很低，最終導致銀行票據利率低、票據融資規模大幅增加。

今年要對投資適當加以控制，讓今年的投資增速降下來。現在信貸、投資是全面開花，省級、縣級都在搞，將來有一部分可能會接濟不上。

第一個層面，中央財政支持的項目應該經過嚴格審核，而不是把錢交給地方政府去上項目。

第二，銀行信貸方面，監管部門應該進行很好的管理，控制好風險。當然，銀行的放貸行是商業化的，也不能完全靠行政命令，監管只是進行一種指導。第三，要規范省級政府以下的政府融資行為。對于地區級、縣級政府的融資，雖然他們融資的目的是為了發展經濟，并不是壞事，但是關鍵是如何合理地對收入、財力進行評價，這需要中央政府加強監督，地方政府也要認真把事情管起來。

值得指出的是，監管和收縮也不能太厲害，現在很多項目都還在進行中，都還活得下去，如果收縮了令他們都活不下去了也不行。單靠行政手段調節也不行，還需要市場手段，將看得見的手和看不見的手配合起來。

劉煜輝：今年信貸投放可能會比較嚴格。關于貨幣政策有一點需要澄清，去年貨幣的高速擴張，其核心機制其實不是中央銀行，即不是中央銀行濫發貨幣，因為M0增速不到兩位數，也就是說高能貨幣是可控的。

但是M1和M2增速很快，這其實主要是因為銀行、微觀機制在起作用。要對這方面進行控制，需要由銀監會來做。我們也看到，從去年開始，銀監會已經開始了對信貸的監管控制，從資本約束、窗口指導等各方面開始收緊信貸，今年的貨幣供給肯定是要顯著下降的。我個人認為，即使信貸收緊一點，也不會對4萬億刺激項目的政府項目用款造成影響。

去年有一個顯著的現象就是企業存款增加非常驚人，全年有4.8萬億元的增長，增速高達38%，比各項存款的增速要高8到9個百分點。這證明大量信貸資金并沒有被企業支用，沒有形成投資和資本形成。另外還有一點，在城鎮固定資產投資的資金來源中，來自信貸的資金規模比銀行貸款統計中的中長期貸款規模要高出許多，達1.6-1.7萬億元。但是在正常年份中，這兩者的規模是相差無幾的。

這是去年一個非常奇特的現象，只能說明，有大量錢沒有被企業使用，沒有變成固定資產投資的完成額。因此即使今年信貸緊一點，規模在7萬億元以下，也不會造成4萬億投資項目的用款緊張。