兩年審批“大躍進” 城軌熱后遺癥凸顯

地鐵建設在全國四面開花的同時帶來了資金、管理等系列問題。2011年5月天津地鐵2號線建國道穿越海河時嚴重透水，曾造成六人死亡事故。

財新網12月26日消息，乘著“4萬億”的東風，城市軌道建設近兩年“大干快上”，2008年至2009年間政策審批大為寬松，放行了28個城市的城軌規劃，至2015年全國共規劃建設96條軌道交通線路，線路總長2500多公里，總投資超過1萬億元。

國內各城市對建設地鐵、輕軌等城市軌道交通項目從來不乏熱情，但因其投資成本高、收益少、公益性強，中央政府向來嚴格控制審批關。中國城鐵的這輪發展始于2003年的政策解凍。據財新記者了解，2002年10月召開的一次國務院辦公會議，還強調對各城市地鐵的立項問題進行凍結，主要原因是需要詳細調查國內地鐵建設實際情況。

2003年9月，國務院辦公廳出臺《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（下稱《通知》），對申報發展地鐵的城市基本條件作了明確規定：地方財政一般預算收入在100億元以上，國內生產總值達到1000億元以上，城區人口在300萬以上，規劃路線的客流規模達到單項高峰小時3萬人以上。

而申報城軌的城市標準則要低于地鐵：地方財政一般預算收入在60億元以上，國內生產總值達到600億元以上，城區人口在150萬人以上，規劃線路客流規模達到單向高峰小時1萬人以上。

同時，《通知》規定，原則上城軌交通項目的資本金須達到總投資的40%以上，對社會保障資金有較大缺口、欠發教師及公務員工資、政府投資項目在建規模過大，與其籌資能力明顯不適應的城市，其城軌交通項目不予批準。

“雖然政策開始明朗，但從當時的條件看，發改委對地鐵的審批還是卡得非常緊的，當時一些城市就因審批過嚴而遲遲拿不到批文。”曾為多個地鐵項目提供咨詢服務的北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥對財新記者表示，“但這一狀況在2009年出現了大逆轉。”

2009年4月底，國務院推出新政，降低城市軌道交通、鐵路、商品住房等項目的資本金比例，城軌建設的最低資本金比例調低為25%。發改委基礎產業司原司長王慶云當時表示，國務院已批和將批的城軌規劃共涉及23個城市，2020年之前投資規模將超1萬億元。

“4萬億經濟刺激計劃出臺后，各地政府都爭相上大項目，和高鐵一樣，大量城鐵項目只要具備基本條件就都批了，實際需求是否合理，投資能否落實，這些問題在當時都被弱化了，甚至沒考慮清楚。”一位接近發改委的人士對財新記者說。

這位人士告訴財新記者，2009年時，政策審批上放得太猛，審批簡化，不再認真論證；當時信貸寬松，貸款也容易。“有些地方政府資本金都沒到位，發改委審批的時候也予以通過，而銀行只要看到政府批文，貸款和擔保條件均予放松。”

他還透露，當時不少地方對客流量的申報都存在作假行為。是否上城軌項目，是上地鐵還是輕軌，一般都是政府領導拍板決定，與發改委、國土局溝通好，然后根據申報的標準往里面套數據、報規劃，“更為糟糕的是，規劃很不穩定，一年三改很普遍，比如線路變化、提高造價、增加延長線等” 。

在2010年中國（長春）國家交通與城市發展論壇大會上，時任北京市副市長的黃衛曾公開表示，沒有發現哪個城市交通量的預測是靠譜的，更不用談準確了。

2011年的經濟局勢顯然令城軌的這段“黃金發展期”難以為繼。銀根與地根的緊縮，使政府融資平臺和土地財政失去了以往的能量，政府主導的基建投資遭受重創。

各地城軌投資正處于從高速增長跌落到負增長的拐點。“后續項目落實情況并不理想，七八成項目出現延期。”發改委綜合運輸研究所交通技術發展與規劃研究中心副主任張江宇對財新記者說。他認為，土地出讓金的減少，對地鐵建設資金缺口的影響大約占15%-20%，“如果這種情況持續兩三年，對地鐵公司將是致命打擊”。

張江宇認為這輪城軌審批大躍進需要反思，他對財新記者說：“照我們看，很多城市都不該建地鐵，該建的也就北京、上海、天津、深圳、武漢、南京、廣州這類特大城市；沈陽、太原這類城市建一條輕軌就能滿足客流了；而無錫、寧波、溫州、徐州這樣的城市上BRT（Bus Rapid Transit，快速公交）就行了。”他告訴財新記者，“4萬億那撥審批下的項目，現在看來，地方政府落實的總體情況要推遲，推遲的覆蓋面達到60%至70%，大部分地方投融資都有困難。”

“從今年政府宣布要開通的城市來看，延緩已是不爭的事實。”張江宇稱。從發改委綜合運輸研究所提供的資料可見，2011年宣布開通地鐵的有八個城市，天津的2號線、3號線已有延遲；北京的8號線、9號線從10月推遲到年底才能分段開通；重慶市只有短短的16.5公里的1號線，已經分兩期開通；長春輕軌4號線雖已開通但亦有延誤。按時開通的，只有深圳的五條線路，西安和沈陽各一條線路。

地鐵建設在全國的四面開花，帶來了一系列問題。像2009年動工建設的大連，因是2013年第十二屆全運會承辦城市之一，所有的完工期限都指向2013年5月。大連三面環海，地質地表條件復雜，規劃地鐵每公里造價卻僅為4億元。2011年以來，大連地鐵已發生六起坍塌事故，其中一起事故導致人員傷亡。對此大連地鐵工程指揮部副總指揮彭非解釋稱，由于國內很多城市同時在造地鐵，能承擔施工且有資質的單位不多，這些單位憑資質在不同城市獲取標段，將原有地鐵施工管理人員拆分，導致新組建的項目部缺乏地鐵施工經驗。

另據了解，2011年5月，天津地鐵2號線建國道在區間盾構過程中，由于盾構機的觀察窗被人拆掉，未能及時發現，導致穿越海河時嚴重透水，造成六人死亡事故，這件事直接影響了2號線2011年無法通車。近年來，各地類似事故大有增多之勢，暴露出突飛猛進的城軌建設蘊含著大量的管理、技術等方面的薄弱問題。

(徐志嬌 編輯)

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