地方融資平臺“拉大車” 地方債務存地區風險差異

專家表示，地方政府融資平臺缺乏監管約束，融資金額超過部分政府實際可承受能力，是引發引發地方政府投融資平臺的風險的關鍵，同時這些地方債務還存在地區風險差異。

中新社援引半月談8月6日刊登的評論分析文章指出，6月23日，國家審計署向全國人大常委會提交的審計報告顯示，通過審計調查18個省、16個市和36個縣本級政府，截至2009年底這些地方的政府性債務余額高達2.79萬億元。審計署審計長劉家義表示，從債務余額與當年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區債務風險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。從償債資金來源看，2009年這些地區通過舉借新債償還債務本息2,745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，“財政資金償債能力不足”。

一石激起千層浪。業內人士認為，應對地方政府融資平臺公司違規融資和地方政府違規擔保承諾行為進行重點清理規范。

地方融資平臺“小馬拉大車”

國務院發展研究中心宏觀部副部長魏加寧這樣定義地方政府投融資平臺：由地方政府發起設立，通過劃撥土地、不動產、股權、規費、債券、稅費返還等資產，組建一個資產和現金流均可達到融資標準的地方國有企業或企業集團。必要時輔之以地方財政的變相擔保或由地方人大出具“安慰函”作為還款承諾，以實現平臺的對外融資，并將融到的資金主要投入于市政基礎設施建設及公用事業等領域。

地方政府投融資平臺公司的成立，在城市發展和地方經濟建設中起到了杠桿作用，所作出的貢獻值得肯定。但由于地方政府對其監管存在空白區，自審自批，加之多數地方政府沒有形成良好的信息披露機制，銀行很難對其進行有效的資產信用評估。

交通銀行首席經濟學家連平說，部分地方政府負債率過高的風險原因有三：一是地方融資平臺項目多由地方政府提供隱性擔保，這將直接導致銀行不良貸款出現隱性化和長期化趨勢，成為銀行最難把握的問題；二是地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金，銀行難以獲得一些地方政府真實的負債及擔保狀況；三是一旦未來政策收緊，經濟進入新一輪調整周期，地方財力下降且支出增加，有可能形成信貸資金系統性風險。

在不少業內人士看來，地方政府融資平臺缺乏監管約束，融資金額超過部分政府實際可承受能力，造成“小馬拉大車”的局面是風險的關鍵所在。尤其是房地產價格出現波動之后，地方政府的土地財政受影響，將引發地方政府投融資平臺的風險。“如果地價下跌，土地出讓困難，則還款就會發生困難，政府就必須動用其他方式，如財政資金來償還貸款。”魏加寧說。

連平表示，地方政府投融資平臺貸款由于期限都比較長，一般都在三年以上、十年以內，因此短期還不會出問題，但進入集中還款周期后，問題就會集中顯露出來。

地方政府債務存在地區風險差異

“2009年我們調研的結果顯示：過去，每個地方政府頂多只有2到4家融資平臺；現在，有的一級政府就有十幾家平臺。過去，地方政府投融資平臺大多集中在省一級，或地級市；現在，縣級市、區都有。”魏加寧說。

有關部門統計，目前，全國各級政府共有各類投融資平臺3,800多家，其中70%在區、縣。正是由于這些投融資平臺井噴式出現，其中的監管不力和信息不對稱有可能使得銀行不良貸款率呈現隱性上升的局面。

不過，全國人大財經委副主任委員吳曉靈表示，不必對目前部分地方政府高負債率問題有過大的擔憂。她說，部分地方政府2009年負債率過高，與09年“4萬億元”項目中地方政府資金配套壓力較大有關。“但目前政府負債率比較高的主要集中在經濟不是特別發達的地方，中央財政對這些地方的轉移支付力度較大，可以幫助其逐步解決高負債率問題。”

浙江省金融辦主任丁敏哲最近在“陸家嘴論壇”上說：“浙江對地方投融資平臺的管理比較謹慎，09年4萬億元投資啟動之前，據我們調查，浙江各地的平臺風險都在可控范圍內；之后浙江財政拿出100億元，加上其他融資共有兩三百億元投資高速鐵路，這些投入總體也是可承受的。”

“我們的融資平臺有‘三不準’：一不準其資產負債率超過70%，二不準財政為融資平臺進行擔保，三不準融資平臺之間互往。”重慶市金融辦主任羅廣說，“重慶的地方融資都是以資產而不是未來財政收益作為基礎的。”

控制風險的關鍵在監管透明規范化

國金證券近期提供的一份報告認為，地方政府高負債率、地方融資平臺是否會出現系統性風險，取決于融資平臺貸款新增規模能否控制下來、整體經濟是否會經歷大落以及土地市場是否會停滯。由于地方財政和政府性債務管理還不夠嚴格和規范，尤其是地方政府性債務形成時間長，總體規模大，歷史遺留債務負擔仍比較重，因此，對于地方政府性債務造成的長遠風險應保持足夠的警覺。

根據中金公司的測算，地方政府融資平臺貸款余額將在目前的基礎上進一步上升，直到2011年將達到峰值9.8萬億，之后逐步回落。本息額比可用收入的地方政府償債率將從2009年的12%繼續逐年上升，至2012年將突破20%的警戒線，之后緩慢回落但繼續保持在20%以上，直至2014年下降為19.5%，回落到20%的警戒線以下。

也就是說，到2012-2013年可能出現還款高峰，而縣級以下平臺是可能出現系統性風險的最大隱患。魏加寧認為，針對目前地方政府投融資平臺定位過寬、數量過多、資金分散的現狀，國家應制訂統一標準，將地方投融資平臺嚴格限制在基礎設施建設等領域，對現有平臺加快重組。“地方政府應該堅持凡是民營企業能做的領域就讓民企去做，只有民企做不了、做不好的事情，才由地方投融資平臺來承擔。”魏加寧說。

連平表示，應建立健全地方政府融資約束機制，對其融資金額要有一個限額，嚴格控制其過度融資；其次，要建立地方政府融資授權制度，包括融資額度和期限的授權；此外，還要建立地方政府投融資責任制度，進一步完善地方政府業績考核體系，促使地方政府關注資源和資金使用效率。

6月13日，《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》出臺，要求抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務，堅決制止地方政府違規擔保承諾行為等。整治地方政府不規范融資平臺的步伐正在加速。

吳曉靈提出，以后國家在啟動類似“4萬億”這樣的項目時，可根據各地情況提出配套資金要求，或者完全不要地方配套。“目前，全國人大已有這樣的建議，希望可以改進投資的管理和配套資金的要求。”

(程曦 編輯)

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