糧油加工業限外升級 政策收緊引發爭議

國內糧食安全新思考《外商投資產業指導目錄》出爐，糧食領域限制外資范圍更廣。糧油外企強烈質疑政策違反WTO協議。

綜合媒體5月3日報道，糧油外企的日子可能會更不好過了。掛在國家發改委網站上、征求意見期限截至4月30日的《外商投資產業指導目錄(修訂征求意見稿)》(簡稱征求意見稿)，比2007年公布的《外商投資產業指導目錄》，在糧食領域方面限制外資的范圍更廣，級別也更高。

4月28日，一位參與修訂工作的商務部官員表態出人意料。“我們不是很贊同這樣改，政策對外資在越收越緊，而糧油這個行業應該是越開放越有發展，對整個產業才越有好處。”他說。

這位官員坦言，沒有外資帶頭，我國糧油加工行業不可能發展到現在。這個行業不是高利潤行業，如此限制不應該。但他表示自己也沒辦法，因為這次修訂還綜合了農業部、糧食局等相關部門的意見。

多位業內人士均表示，限制甚至徹底將外資企業“趕出去”是一種不妥當的做法。一個封閉的糧油市場不僅不會讓中國糧油產業更安全，反而不利于中國糧油產業的健康發展。

“限外”升級

在2007年公布的《外商投資產業指導目錄》中，只有大豆、油菜籽食用油脂加工被列為限制外商投資的產業領域。而根據今年4月份國家發改委網站公布的征求意見稿，除了大豆和油菜籽加工外，外資企業還被限制進入花生、棉籽、油茶籽等整個食用油脂加工市場。

之所以擴大限制范圍，一位參與該政策制定的專家解釋說：“這些年外資也正向小油品領域進軍，有關部門已經看到了苗頭。好在外資控股的比例還不像豆油那么高，政府及時出臺政策限制外資能夠取得更好的調控效果。”

另外值得注意的一個變化是，在征求意見稿中，糧食收購和儲存也新增為外資企業限制進入的領域。這也是在2007年的目錄中沒有的。

上述專家向本報說明個中原因：“近年來，外資把精力更多地放在了稻谷和小麥上，產業鏈的控制鏈條也逐步向上移。而外資控制的糧食加工產能又相對較高，如果讓外資把原材料都控制了，由外資說了算，那樣就會嚴重危及我國的糧食安全。”

征求意見稿還對限制外資進入糧食收購有了數量上的要求，即“設立超過30家分店、銷售來自多個供應商的不同種類和品牌商品的連鎖店須由中方控股”。對此，北京東方艾格農業咨詢有限公司分析師陳麗娜有不同看法：應該從收購的數量上進行控制，比店面控制更科學些。但上述專家則認為，“從檢測角度分析，店面數量控制的操作性更強一些。”

而越往產業鏈上游，限制的級別越高。在征求意見稿中，“轉基因生物研發和轉基因農作物種子”被列入禁止外商投資產業目錄中。

南京農業大學國家大豆改良中心博士后蔣慕東就非常支持這種做法，“轉基因從理論到設備，我國都比外國落后，種業領域不能被外資控制，否則就會受制于人。”

事實上，在征求意見稿出臺之前，外資威脅我國糧油安全的聲音便不絕于耳。郎咸平(微博 專欄)曾經在博客中表示，ADM、邦吉、嘉吉、路易達孚等跨國糧商控制了中國的糧油行業。郎咸平說：“中國糧油85%都是外資。”

爭議不斷

征求意見稿剛一發布，便掀起引起業內廣泛注意乃至爭議。

中國大豆產業協會副會長劉登高認為，有必要限制外資企業進入食用油加工，包括在適當時機限制大豆等農產品的進口。上述參與政策制定的專家也表示，在糧油領域限制外資是件好事，希望內資企業利用這個時機縮小與跨國糧商之間的差距。“這對國內的龍頭企業是有好處的，他們自身有優勢，同時也是國家重點培育的對象。”他說。

該知情人士稱，未來五到十年，我國在糧食加工業規劃的一個重要目標是，加快培育國有和民營加工龍頭企業，提高產業集中度。

但在一些人士看來，這種為了發展壯大內資企業而限制外資的做法并不明智。一位糧食協會的人士對本報說，該政策的出臺明顯缺乏正當的理由，外商投資我國糧食加工業積極作用明顯，而一些人士指控的“負面影響”則沒有任何事實證據支撐，在這種缺乏社會公示的情況下貿然限制外商投資，于情于理于法都十分不妥。

一位跨國糧食企業的相關人士反問：根據《中華人民共和國加入WTO議定書》非歧視性原則的規定，政府應當在“生產所需投入物、貨物和服務的采購”等方面給予外國個人、企業和外商投資企業的待遇不得低于給予其他個人和企業的待遇，當前限制外資的政策符合WTO的規定嗎？

“在中國改革開放政策持續深入的趨勢下，給予內、外資企業國民待遇已經成為中國政府越來越堅定的共識，但該政策的內容不符合國民待遇原則。”上述跨國糧企人士直言。

更令業界擔憂的是，目前進入我國糧食加工業的，主要是少數僑資企業，華僑企業成為了這一政策的最大受害者，這無疑將打擊華僑的積極性。

問題遠不止這些，上述糧食協會人士還有其他的擔心：糧食收儲是糧食加工業的前提要件，不允許外資控股的糧食加工企業直接收購糧食將導致外資控股的糧食加工企業只能從其他企業購買高價原料，不適當地加重這些企業的生產成本，造成內、外資企業之間不公平的市場競爭環境。同時，這種做法也會影響這些企業對原料質量的控制，不利于食品安全的保障。

成效將如何？

最終能不能有效限制外資，也是個問題。

上述糧食協會人士說，食用油的對外依存度高達70%，而且外資企業的產能在我國已經布局完畢，另外我國大豆種植面積還在不斷下降，限制外資已不是一件容易的事情。事實上，外資早在2003年就在我國食用油領域完成了布局，2007年以后幾乎沒有太大的變化，產能也沒有辦法進行壓縮，而2007年出臺的產業目錄只是對新增產能的限制，所以沒有起到太大的效果，新公布的征求意見稿可能也將面臨同樣的問題。

另外，政策也給外資企業留了口子。一位外資企業的相關人士稱，即使征求意見稿獲得通過，外資企業不能上馬任何新的食用油加工項目，但外資企業還可以借道與中國本土企業成立由中方控股的合資企業進行食用油加工。

據一位地方官員稱：“各地政府都在忙著招商引資，外商是各地爭奪的焦點，怎么會真正地落實限制外資的政策呢？那無異于束縛住了自己的手腳。”

“外資控股的糧油企業多是全球產業鏈條的企業，國內政策不可能從根本上限制住他們，反而會助推內資企業變本加厲地掠奪利潤，不利于建立公平競爭的市場環境。”陳麗娜如是說。

甚至有些外資企業的人士把限制外資當做一種倒退，會使行業喪失生機和活力，不利于內資企業向外資企業學習先進的技術和經驗。分析人士認為，中國糧油企業現在還沒有達到國際一流水平，小包裝食用油、小包裝大米都是外資企業引入中國市場，限制外企讓國內糧油市場回到封閉狀態，行業競爭力的提升前景不容樂觀。

業內分析人士認為，限制外資不能解決我國糧油加工業的痼疾。資料顯示，我國現在資金充裕，加工設備和技術與國際接軌，跨國糧商聘用了不少中國本土的人才，說明人才也不是問題，但是糧油行業的機制和體制跟不上，一些部門仍然在用一些計劃經濟的手段應對產業發展中的問題。

“國內食用油企業機制不活、缺乏聯合的問題需要解決，一些國有糧油企業看不上民營企業，各自為戰，無法抱團在國際大豆市場上進行聯合采購，爭取話語權。”劉登高說。

多位業內人士和相關部委的官員普遍認為，限制外資的政策是短期的，但從長遠來看，內資企業還要面對外資企業的競爭，不可能不與之競爭博弈，而內資企業“做強做大”才是根本。

(陳巍 實習編輯)

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