警惕地方財政危機引爆多重風險

安邦咨詢授權和訊網智庫發布 作者系高級研究員賀軍

在中國的債務分類中，如果按照債務規模和風險大小排序，分別是企業債務、政府債務、個人債務。其中，政府債務被認為是沒有短期迫切風險，但債務規模仍在不斷增大。

根據國家審計署公布的截至2013年6月底的政府債務，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的29256.49億元，可能承擔一定救助責任的66504.56億元。其中，中央政府上述三項債務分別為98129.48億元、2600.72億元和23110.84億元；地方政府上述三項債務分別為108859.17億元、26655.77億元和43393.72億元。其中，省、市、縣、鄉鎮各級政府負有償還責任的債務分別為17780.84億元、48434.61億元、39573.60億元和3070.12億元。

此後，雖然中央開始大力壓縮政府債務，但實際債務仍在繼續增長。據財政部數據，截至2015年末，納入預算管理的中央政府債務10.66萬億元，地方政府債務16萬億元，兩項合計，全國政府債務26.66萬億元，占GDP的比重為39.4%。加上地方政府或有債務（即政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務），按照2013年6月審計署匡算的平均代償率20%估算，2015年全國政府債務的負債率上升到41.5%左右。

樂觀地來看，上述債務水平低於歐盟60%的預警線，也低於當前主要市場經濟國家和新興市場國家的債務水平——如日本超過200%、美國超過120%、法國120%左右、德國80%左右、巴西100%左右。從債務率來看，總體上，我國政府債務風險總體可控，政府債務仍有一定的舉債空間。

對於政府來說，債務規模和舉債空間只是政府運作的一個方面，反映了政府對債務的承受能力。政府運行還有切切實實的另一個方面——需要不斷滿足規模龐大的財政支出。就像一輛汽車要開動，就必須不斷加油一樣。而在當前經濟下行的壓力下，恰恰是在加油的環節出了問題——政府財政增收越來越困難，不僅僅是財政增收放緩，財政減收的陰影正在不斷擴散。對地方政府來說，財政減收往往來自三大原因：產業不景氣導致的稅收收入減少，房地產業不景氣造成的土地出讓金減少，以及反腐廉政帶來的各種非稅收入減少。

從官方數據來看，國內政府財政收支的增速缺口在拉大。2016年上半年全國財政收入85514億元，同比增長7.1%；其中，中央一般公共預算收入37164億元，同比增長3.3%；地方一般公共預算收入48350億元，同比增長10.1%。上半年全國一般公共預算支出89165億元，同比增長15.1%。其中，中央一般公共預算本級支出12970億元，同比增長7.2%；地方一般公共預算支出76195億元，同比增長16.6%。從政府財政收支數據，可以看到兩個「剪刀差」在加大，一是全國總體財政收入與支出增速差距在加大，二是中央與地方支出增速差距在加大。

實際情況比統計數據更加糟糕。據安邦智庫（ANBOUND）在多個地方調研所了解，地方實際財政狀況普遍惡化，在產業發展放緩以及房地產市場低迷的雙重打擊下，許多經濟還不錯的城市在2015年的財政收入就已出現了負增長，為了讓數據好看，大多會在統計口徑上做文章，如「剔除房地產收入之後的地方財政收入維持了增長」。市場性減收、政策性減收（包括各種「反腐性減收」）相互疊加，讓地方財政收入顯著減少，這一趨勢還將延續下去。與此同時，各種近乎剛性的支出則保持了頑強的增長。省、市、縣、鎮各級地方官員都向安邦智庫研究人員反映，當前地方財政遇到了空間的挑戰，「以前多多少少還有一些回旋余地，現在則是一點辦法都沒有了」。

安邦智庫研究簡報曾報道過「西部十強縣」陝西省府谷的例子，這個昔日的明星縣在2016年1-5月的地方財政收入3.47億元，但同期僅工資支出就需要5.75億元，僅此一項就消耗光了收入。按照「三保」財政支出最低限度要求，前5個月府谷縣資金缺口5.48億元。為「保工資」，財政不得不「挪用」城鄉低保、醫療救助、臨時救助等專款資金7433萬元，同時挪用上級轉移支付資金5.2億元。

    此外，該縣財政出借資金9億多元目前難以收回，全縣債務余額高達81.9億元。在經濟發達地區的情況也不樂觀，我們在長三角地區某工業大鎮了解到，該鎮的債務余額高達100億元，每年的財政收入除了吃飯，剩下的錢只夠還銀行利息。當地官員感嘆，「現在一年到頭辛辛苦苦，地方政府都是在為銀行打工」。

對於中央政府來說，需要警惕的是，地方政府的財政收支情況正在迅速惡化，再加上債務負擔有增無減，盡管有關部門出台了「拿時間換空間」的債務置換措施，但在地方支出剛性壓力之下，部門地方政府的財政危機的風險在迅速加劇，不排除少數地方財政風險、金融風險和社會風險等多重風險同時爆發的可能。