紐約時報：老無所終 中國養老金改革困難重重

那些焦慮戰後嬰兒潮世代退休的美國人，應該瞧瞧這個：自2009年以來，中國實施全國性農村養老金計畫，大約有3.25億中國民眾可以請領退休金。這個數字比美國總人口還多。

這是劃時代的變革。此方案開始推動時，有中國村民向New School政治學教授Mark W. Frazier表示：「解放60年後，我們終於有了養老金。」

他表明一個事實，在1950年代通過土地改革「解放」農民的中國共產黨，針對那些到了退休年齡的農民，至少保證提供一份收入。1951年以來，多數城鎮居民就擁有領養老金的資格，農村養老金卻一拖再拖。跟其他開發中國家類似，農村家庭倚靠土地維生，或親朋好友的支持。

可是，快速城市化與搶奪農村土地，已經危及中國鄉間長者的退休安全。目前中國年齡超過60歲的人口為1.85億，到2030年將成長一倍。新近報告指出，未來20年，中國政府將背負10.9兆美元的養老金債務。

在1990年代末，以及上個10年初期，有大批群眾因拖欠養老金而發動示威抗議。比起今天的貪官污吏，養老金沒著落可能會演變成更嚴重的社會動盪來源。所以，宣傳部去年12月下令媒體不要「渲染炒作」一份關於養老金的準官方年度報告也就不足為奇了。

儘管養老金支出快速擴張，卻依然不到國內生產毛額(GDP) 3%─遠低於成熟福利國家的水準。社會安全福利(Social Security)大約佔美國GDP 4.9%。

上述發展攸關美國利益。養老金等應得權利，勢必迫使中國必須在社會支出、國內安全和國防支出之間取得平衡。那些擔憂中國軍事支出不斷攀升的決策者，將會關切中國的社會支出。

可是，養老金改革阻礙，與其說是財政因素，不如說是政治因素。

首先，中國欠缺像美國社會安全局(SSA)這類的中央養老金機關。中國的長者安全網類似於美國新政(New Deal)時期前：美國當年的計畫是以州為單位，東拼西湊，規定未統一，若社會大眾跨州工作或退休，條文也沒有說明。在中國，大約有2500個縣市政府推動養老金，不只針對公務員，也面向勞工，包括臨時民工在內。

其次，地方政府債台高築。領不到養老金的群眾發動激烈抗議後，地方政府開始「借用」養老金，這些資金原本不許挪為他用。一份12月公布的報告顯示，挪用資金高達2.2兆人民幣。

沒錯，中國有全國社會保障基金，宣稱是全球最大主權財富基金。但是，相較於GDP，社保基金的規模甚小，不支付退休人員，也不向現在的勞工收取資金。社保基金大約有1400億美元，仍不夠支付地方政府積累的養老金債務。

雖然集中化難以填補虧空，至少可創造一個全國性機制，從現有收入來支付養老金。也可以提防地方政府做出其他國家犯過的錯誤：將養老金拉高到難以為繼的水準，通常是提供給政治關係良好的團體，接著是資金管理不當，從事高風險投資。

第三個阻礙來自大城市和國有企業。上海、深圳等城市，堅持自己運作養老金。2006年9月，因牽連上海社保資金案，中共中央決定免去陳良宇上海市委書記職務，開除黨籍，移送法辦。涉案官員不僅違法投資股票，更投資不動產。國有企業則頂住將部份股份和利潤轉入養老金的壓力，強調股利和獲利屬於股東所有。近來社保基金理事長戴湘龍做出反擊，他說因為政府是股東，國有企業有責任挹注養老金。

中國不平等的來源一直是地區的詛咒：在哪裡出生？住在哪裡？在哪裡工作？這些將決定你有多少養老金，甚至有沒有養老金。縮小城鄉差距─一如中國本月所宣布的計畫─有其必要，重要性如同協助長者免於貧困之苦。

如今，中國有辦法可以大膽推動改革，達成基本社會責任，問題是中國有意願嗎？