地方政府資產負債表編制面臨三大難題

中國人民銀行研究局首席經濟學家 馬駿

編者按：中國地方政府試編資產負債表過程中，遇到了不少中國特色的難題，但為了評估地方政府所面臨的債務風險和未來的償債能力，必須明確地方政府的償債責任，及其擁有的資產的變現能力。

截至2014年中期，我國大部分省級政府已經在“權責發生制政府綜合財務報告”的框架下基本完成了地方政府資產負債表的試編工作，目前正在總結經驗，爭取完善編制的原則和方法，並開始研究如何使用資產負債表。有些地區（如上海、江西、安徽等）已經在區縣層面開始試編政府資產負債表。

中國地方政府資產負債表的試編，原則上與國際通行的做法基本相符，但在口徑、估值方法、會計標準等方面也遇到了不少具有中國特色的問題。有些問題的解決方案可以在短期內取得共識；但有些難點問題源於體制和政策的不確定性，短期內難以取得完全共識。

筆者的觀點是，處理這些難點問題時，首先應該考慮編制資產負債表的主要目的是什么。從目前情況來看，我國地方政府編制資產負債表的首要目的應該是幫助評估地方政府所面臨的債務風險和未來的償債能力。基於這個觀點，在處理口徑等有爭議的問題時就應該充分考慮：一是政府是否負有償債責任（如由於政府對公益性的國有企業負有償債責任，這些國有企業就應該並表計入政府資產負債表）；二是這些資產的可變現性（只有有一定可變現能力的資產才有助於提高政府的償債能力）。

編制中國地方政府資產負債表的若干難點

第一，國有企業是否和如何計入政府資產負債表。發達國家的國有企業占gdp的比重多在1%或略高的水平，國有企業納入政府資產負債表的具體方法和原則（如完全並表或僅將國有企業權益計入政府資產負債表）對政府資產負債規模的影響不大。但是，我國國有企業占gdp的比重高達30%，資產（或凈資產）占全國企業的比重更高，並表方法因而可能會顯著影響分析的結論。

筆者的建議是，將國有企業分為公益性與非公益性兩類。公益性國有企業承擔公益性責任，現金流無法持續覆蓋項目成本，政府對其負有顯性的償債責任，應該將其並入政府資產負債表。對於非公益性的國有企業（如在競爭性領域的國有企業），政府不應承擔其償債責任（若干競爭性國企即使倒閉也不會導致公共服務的中斷），但有出售（變現）所持有股權的權利，因此應當將政府持有的該企業權益計入政府資產負債表中。

在實際編制地方政府資產負債表的過程中，公益性與非公益性國有企業之間會出現“灰色地帶”，比如，有一些同時承擔公益性與非公益性項目的平臺類國有企業。因涉及尚未完成的國有企業改革，目前只能暫時借用上級機構設定的口徑（如審計署規定的政府融資平臺）來定義公益性企業，未來則可以考慮為公益性項目（而非企業）單獨編制資產負債表，並將此表並入政府資產負債表。從長期看，地方融資平臺的改革方向應該是將公益性項目整合在公益性國有企業內，同時將非公益性項目逐步獨立為非公益性企業，不再納入平臺口徑，或出售給民營資本。在這項改革取得實質性進展之后，“灰色地帶”自然消失，國有企業如何納入政府報表的問題也就迎刃而解了。

第二，特殊資產是否應該計入政府資產負債表。所謂特殊資產，指部分沒有相應負債的公共基礎設施（如公路、橋梁、公園等）、土地和礦產等自然資源、文物資產等。

筆者的建議是，不收費的和無法收費的公共基礎設施，可以暫不計入。原因在於，這些資產存在的目的是為公眾提供不可或缺的公共服務，它們無法變現，其存在並不增加政府的未來償債能力。

土地和礦產資源的情況較為復雜。筆者的建議是，已經被政府（如土地儲備中心）收購的土地應該計為政府資產，但尚未收儲的土地暫不計入。理由至少有二：一是未來哪些土地可以出售以及出售的市場價格有巨大的不確定性；二是如果將未來可能轉讓的土地都計入政府資產，會造成“政府未來財政總收入將比現在大幅提高、政府償債能力很高”的假象。事實上，我國全口徑政府預算中目前每年已經包括了約4萬億元人民幣的土地出讓金，土地出讓對應的剛性支出（如拆遷安置費用等）也非常大，政府土地出讓的凈收入未來大幅上升的可能性很小。

至於礦產資源，鑒於已探明儲量的大部分礦產資源已經為國有企業所持有，而國有企業的資產或權益已經通過並表或權益法計入了政府資產負債表，不應該再重復計入。對於已探明儲量但未歸屬任何企業的礦產資源，理論上可將其計入政府資產負債表，但由於未來價格、開發成本和可變現能力均具有不確定性，可以暫不計入，待未來有更高質量數據之后再考慮納入。

對於動植物資產（樹木、動物等）等其他自然資源，筆者認為保護自然資源和環境是政府不可推卸的責任，而且未來壓力會越來越大，這些資源的存在已成為不可或缺的公共服務的一部分，從這個意義上說沒有可變現性，而且估值也十分困難，因此目前不應計入政府資產負債表。

關於文物資產，政府出售某些一般文物不會引起太大的社會爭議，而代表國家民族文化精神的重要文物則從政治和道義上沒有可變現性。然而，這兩類文物區分起來比較困難，市場價值也十分不確定，因此建議暫不考慮將這部分資產納入政府資產負債表。

第三，養老保險負債是否應該計入政府資產負債表。對已經實現政府公務員和事業單位養老金並軌改革的地方，未來累計養老金缺口(即未來一定時期內政府支付給這些職工的養老金減去當期養老金繳費)的現值應該計為政府的負債。注意，納入的應該是缺口的現值，而不是政府支付養老金總額的現值。在具體測算時，財政部和省級政府應該給下級政府提供比較具體的負債支付標準的計算方法、計算繳費的公式以及對“一定時期”的統一定義。

城鎮企業職工養老金的基礎養老金部分（即現收現付部分）的未來累計缺口的現值，由於政府對此負有償付責任，從理論上來說也應該計入政府的負債。但是，體制上還存在多項不確定性：目前省級統籌的體制如在未來某個時點變為全國統籌，則要求將此負債計入中央政府資產負債表而非省級政府資產負債表；政府如在未來某個時點提高企業職工的退休年齡，則會明顯減小缺口；政府如在未來某個時點劃撥部分國有資產到社保體系，又將會彌補部分缺口。基於這些不確定性，筆者的建議是：審慎的省級政府應該假設體制不變，在此基礎上計算企業養老金缺口導致的省級政府隱性負債，並將其在資產負債表中做附注處理。

關於使用地方政府資產負債表的幾個問題

編制和公布地方政府資產負債表，並在此基礎上推動各項改革，將有助於提高政府透明度、建立地方政府的預算約束（尤其是對負債的約束）、取得債券評級資訊以及提高財政管理的精細化水平。地方政府可以主動在如下幾方面發掘資產負債表的使用價值，推動地方財政改革。

第一，主動披露資產負債表的部分內容。雖然目前財政部還沒有要求10個地方債自發自還的試點地區公布資產負債表，但是一些基礎工作做得較好的地區可以主動向社會和評級公司披露資產負債表中的部分資訊，在提高透明度方面起到引領其他地區、推動良性競爭的作用。從中期看，未來所有獨立發債的地方政府都應該公布資產負債表。

第二，在獨立發債過程中，要主動組織對投資者的路演活動。一些地方政府可以考慮在發債過程中，以路演的形式回答機構投資者的提問。投資者提問的相當部分會涉及資產負債數據（如資產和負債的口徑與估值、未來的隱性與或有負債、資產的可變現能力等），因此，路演要求地方政府的主要領導和有關部門充分掌握資產負債表及其問題的資訊，並有足夠的增加透明度的意愿。投資者的提問也將成為地方政府繼續完善財政報告體系、提高透明度和預算約束的重要動力。可以說，是否愿意直接面對投資者將是區分地方政府透明度的試金石。

第三，在統計和公布全口徑負債的基礎上，規定地方債務的上限。目前已有多個省市公布了債務上限要求，如負債率（債務余額與財政收入之比）不得超過100%，下一年度償債率（還本付息支出與財政收入之比）不得超過20%，超過者不得新增債務余額等規定。建立債務上限的基礎是獲得目前債務率的數據，而這些數據則來自資產負債表。建立債務上限的做法應該在全國推廣，短期內可以采用政府規定的形式，中長期應該逐步過渡到地方人大立法的形式。

第四，在資產負債表的基礎上，建立上級政府對下級政府的風險預警體制。根據國際經驗，上級政府對下級政府的財政風險預警體制大多根據負債率、償債率、應付款與現金資產之比等指標來設定監控和干預的“觸發”底線。因此，建立預警體系也是資產負債表的“衍生品”之一。

第五，在資產負債表的基礎上，建立債務可持續性模型。債務可持續性預測是其他國家普遍采用的判斷政府財政政策是否可持續的分析工具，其基礎也是資產負債表，尤其是其中的債務資訊。債務可持續性預測的重要功能是將某些政策的未來成本顯性化，從而增加預算約束。例如，如果今天政府作出了某些對未來支出的承諾（如養老金、教育、醫療等，或提供了大規模的擔保），盡管對當期的財政收支沒有影響，但可能明顯增加未來的支出或負債，這些未來的支出和負債就可以在債務可持續性模型中顯現出來。此外，這個模型還可以反映出與直接債務和所擔保債務的期限結構相關的風險。

債務可持續性預測在國外已成為標準的財政分析方法。現在我國各地都已經開始實行滾動預算，在此基礎上可以擴展為債務可持續性的分析模型。有關部門可以將標準的債務可持續性預測模型做成模板，對地方政府進行培訓后即可操作。最近也有民間研究機構開始為地方政府提供債務可持續性分析的技術幫助。

第六，提供金融資產負債表。地方政府的資產負債表中應該包括金融資產負債表。金融資產的主要內容為現金、存款、有二級市場交易的債券、股票、各種應收賬款等可變現資產。金融資產負債表的數據較易獲得，對資本市場判斷地方政府的流動性風險有較高的價值。如果某些地方在短期內難以公布完整的資產負債表，可以考慮首先公布其金融資產負債表。