馬駿：硬化地方政府預算約束具備可操作性

中國人民銀行研究局首席經濟學家 馬駿

能否硬化地方政府預算約束，是“是否應該允許地方獨立發債”的決定因素之一。我的看法是，通過發展市政債市場和一系列配套改革，地方政府的預算約束是可以硬化的，而且這些改革已經具備了相當的可行性。

從國際經驗來看，不少國家都經歷過地方政府預算約束逐步硬化的過程。比如，巴西在2000年之前，曾經由於地方債務問題多次爆發危機並波及銀行，全國政府債務占gdp比重不斷上升。 巴西在2000年通過了財政責任法，此后在2002-2008年之間，公共債務占gdp的比重下降了十幾個百分點，下降的很大一部分來自於州政府的層面。從我國國有企業改革的經驗也可以看到，80年代多數國有企業都面臨嚴重的軟預算約束，依賴政府補貼過日子。許多國企上市之后，透明度上升，其預算約束雖然仍有欠缺，但比80年代有了明顯改善。這些例子表明，預算約束是可以通過改革得到硬化的。關鍵是如何改革。我上個月在上海論壇上講了，可以從八個方面來硬化預算約束，這里我不詳細重復，但簡單說幾個要點和回應一些有爭議的問題。

一、 關於立法規定地方債務上限。國外的普遍做法是通過在全國或地方層面的立法規定地方債務上限。以巴西的“財政責任法”為例，該法規定市政府公共債務余額不得超過經常性財政收入的120%，並明確規定了對違反財政責任法的官員的具體懲罰條款（包括坐牢）。 去年以來，我國的一些省市也發布了對本級或下級政府負債的上限規定。比如，安徽規定，債務率超過100%且下一年度償債率超過20%的地區，不得新增債務余額。廣州、浙江、廣西等地也做了類似的規定。這些情況表明，一些地方政府在加強自我約束方面正在做比較嚴肅的努力。

二、 關於地方政府資產負債表。要求地方政府，尤其是獨立發債的地方政府編制和公布資產負債表對提高地方財政透明度有重要意義。另外，這項工作的難度也沒有像有些人想象得那么大。實際上，省級政府都已經做了試編的工作，我估計在不遠的將來就可以總結經驗，發布對下級政府編制資產負債表的指引。我帶的研究團隊在2010-12年試編過國家和地方的資產負債表，難度稍大的問題包括資產負債表的口徑問題和資產估值問題，但都不是解決不了的。我認為，總的口徑可以參考審計署對地方負債的調查口徑，政府資產的口徑的確定應該考慮可變現性，暫時可以不考慮難以變現的土地和自然資源。

三、 關於評級機構。評級的一個重要功能是用統一的標準對不同地方政府的財政穩健性和透明度進行評判，穩健性和透明度較差的地方政府所得的評級當然就較低，從而面臨改善的壓力。另外，評級在很大程度上決定了市政債的融資成本。為了追求較高的評級和較低的融資成本，地方政府必須要增加透明度和加強其財政紀律。當然，不少人會對評級公司能否提供公正的、獨立的評級表示懷疑。對這個問題，也要從動態的、改革的角度來看。比如，監管部門應該比較嚴格地控制評級公司的資質，要求評級公司在評級流程、方法和結果披露方面增加透明度，對披露不達到規範的做法要有懲罰的措施，對可能出現利益衝突的情形要有較細致的監管辦法。

四、 關於債券市場的作用。在地方債（市政債）的發行和二級市場交易過程中，都要產生對地方政府提高透明度的壓力。比如，在發行過程中地方政府面對投資者的路演、二級市場價格波動時市場要求地方政府解釋原因等等，都是債券市場約束地方政府行為的具體機制。有爭議的問題是，市場價格（利率）能否反映地方政府的財政透明度？我的一個助手用800多個城投債的數據所做的定量分析表明，地方政府的財政透明度也與城投債發行利差顯著正相關，表明地方政府的財政透明度越低，市場投資者由於不了解當地政府的財政情況，會要求更高的投資回報率以彌補其承擔的風險，相應的該地發行的城投債發行利差會越高。從這個意義上講，這個市場機制已經在發生作用了。

五、 關於風險預警體系。在單一制政體，上級政府對下級政府的風險預警會起到約束地方過度負債的作用。一個典型的預警體制是，上級政府根據風險指標，將下級地方政府的財政狀況分類為綠燈區、黃燈區和紅燈區。綠燈區為財政穩健的地方政府，上級不作特別干預；黃燈區為有風險的地方政府，上級給予警告；紅燈區是接近危機的地方政府，上級需要強力干預，包括撤換其主管財政的官員, 並禁止舉債。關於這種預警體制所涉及的指標，從國際經驗來看，可以包括債務率、償債率以及與應付款、財政赤字、流動性資產相關的指標等。我十幾年前在世界銀行工作期間，曾帶世界銀行的一個專家小組與財政部合作研究了一個中國地方財政風險的預警指標體系，當時沒有公開用，但參與設計的實際經驗表明，搞這么一個指標體系並沒有想象的那么難。

六、 關於債務可持續性預測。應該要求獨立發債的地方政府編制滾動預算，並做中長期的債務可持續性預測。這項工作在國外已經是標準的財政分析，可以將現行政策導致的未來債務壓力顯性化，從而增加對當前負債的約束力。現在各地都已經開始做滾動預算，在此基礎上可以擴展為債務可持續性的分析模型。我在《中國國家資產負債表研究》一書中專門寫了關於此模型的一章，從技術上來講並不難。有關部門可以將預測模型做成模板，對地方政府進行培訓，就可以操作。最近，也已經有民間的研究機構開始為地方政府提供債務可持續分析的技術幫助。

總體來說，硬化地方政府的預算約束並不是一個抽象的東西，而是可以由一組十分具體的、可操作的改革來實現的。這些改革的準備都已經在進行中，技術難度也沒有一些人想象得那么大。

（本文為作者在2014年6月9日“地方政府性債務管理體制改革”座談會上的發言）