預算法修正案草案通過 地方政府舉債成為焦點

2014年9月9日，北京—2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了預演算法修正案草案（以下簡稱“草案”），新預演算法將於2015年1月1日起施行，這宣告了素有“經濟憲法”之稱的預演算法自1995年開始實行以來、在歷經四次審議后實現了近二十年來的首次大修。中誠信國際認為，預演算法修正案草案經過四次審議，在預算管理、公開、監督審查等方面都實現了重要突破。

首先，草案首度對全口徑預算從法律上做出了界定，指出政府的全部收入和支出都應當納入預算，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。“全口徑預算”的確立有利於杜絕預算外資金，從而有效治理政府亂收費、小金庫以及財政腐敗等問題。這也充分體現了草案對於預演算法立法宗旨的修訂，強調立法目的在於規範政府收支，強化預算約束，實現預演算法由管理法向控權法的轉型，充分發揮其在提高財政資金的使用效率以及優化資源設定方面的重要作用。

其次，草案落實中央關於轉移支付制度改革思路，提出“設立定期評估和退出機制”。轉移支付是為了彌補我國“支出高度分權，稅收中央集權”的財稅體制所造成地方財力缺口的重要手段。今年以來，中央明確了“減少專項轉移支付，增加一般轉移支付”的改革方向，這也使得轉移支付成為預演算法修正的焦點之一。轉移支付制度的改革有助於減少和杜絕財政資金濫用以及“跑部錢進”現象；此外，上級政府在安排專項轉移支付時不得要求下級政府承擔配套資金，在一定程度上減輕了地方政府尤其是貧困地區政府的支出負擔，增強了地方政府的財政自主權。

第三，草案將“健全全面規範、公開透明的預算制度”納入立法宗旨，並通過細化預算編制內容、規範預決算公開體制以及強化人大對預算審查監督等方面逐步實現財政預決算的公開透明。草案中對預算分類進行了細化，使預算實現真正的透明易懂；草案還特別強調對一些重要事項的公開，包括本級政府舉借債務的情況、“三公經費”、政府采購情況等，並對預算公開的內容、時間、主體等都進行了具體明確，但對於地方政府發債中所需要關注到的類似資產負債表、政府債務資金監管報告等方面的定期公開仍需進一步規範。此外，草案還完善了預算初步審查制度和審查監督制度，有利於發揮人大對財政預算的監督職責。

最後，草案破除了現行預演算法對地方政府舉債融資的限制，有限放開了地方政府舉債權限。實際上，2014年4月commit人大審議的草案三審稿已適度放開地方政府舉債權限，四審稿在此基礎上對地方政府舉債用途和風險防范機制又做了進一步的修訂，將舉債用途由“一般公共預算中必需的建設投資的部分資金”修訂為“預算中必需的建設投資的部分資金”，但要求“只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出”；同時，四審議稿要求國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。總體上，地方政府發債的有限放開是政府投融資體制改革的重要一環，有利於推動政府性債務舉債主體由融資平臺公司向逐漸向地方政府的過渡；鑒於我國地方政府舉債融資機制尚處改革初期，草案對地方政府發債維持較為謹慎態度並對發債主體、審批、用途、風險控制等方面進行了較為嚴格的控制，但如何將風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度落實到操作層面上仍有待進一步完善。