新型城鎮化規劃允許發行市政債 有利于規范融資渠道

2014年3月19日—3月16日國務院出臺《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》（以下簡稱《規劃》），將新型城鎮化上升到頂層設計的戰略層面，對我國未來新型城鎮化的發展將起到權威的指導作用。《規劃》中明確提到創新城鎮化資金保障機制，加快財稅體制和投融資機制改革，創新金融服務，放開市場準入，逐步建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制。中誠信國際認為，《規劃》最大的亮點在於允許地方政府通過發行市政債券來解決城鎮化進程中的資金問題。

《規劃》指出，到2020年常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。近年來由於地價、房價、資源品價格以及勞動力價格持續較大幅度上漲，並且這種趨勢在短期內難以改變，這意味著城鎮化成本較高，資金面臨較大壓力。 根據中誠信國際初步測算，到2020年按照1億農民完成市民化，人均公共成本約20萬元，所需公共成本約20萬億元。

《規劃》指出，未來城鎮化資金來源主要來自三方面：完善財政轉移支付制度、完善地方稅體系以及建立規範透明的城市建設投融資機制。最大的亮點在於“建立規範透明的城市建設投融資機制”提出：在完善法律法規和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券。

中誠信國際認為，僅僅依靠財政資金等常規渠道難以滿足目前城鎮化進程資金缺口。城鎮化進程的融資需求主要與市政基礎設施建設項目有關，考慮其外部性，這些項目往往可以形成回報率較高的優質資產，發行債券為這項目融資具有和理性和必然性。同時相比於地方融資平臺發行城投債而言，發行市政債對地方政府的要求更高，資訊披露也更加透明，更有利於控制地方政府的債務風險。

發行市政債為基礎設施建設項目融資在國際上是普遍做法。國際上一般按照償付資金的來源與擔保形式的不同將市政債分為一般責任債券和收入債券，前者是以法定征稅權作為還債保證發行的債券，后者是以自身所支援項目的未來收入作為償債保證發行的債券，兩者都或直接或間接地提供政府信用作為擔保。實際上一般責任債券才屬於真正的地方政府債券，因其以發行人（地方政府）的稅收作為償還資金。而收入債券僅由地方政府的授權機構或代理機構發行，以項目自身收益而不是地方政府的財政收入來償還。

目前我國市政債的發行主要受制於立法，《預演算法》不允許地方自行發債，只有法律或國務院規定才可由國務院財政部門代地方政府發行債券。若要實現地方政府自行發債，還需要修改《預演算法》相關內容或出臺專門規定。

中誠信國際認為，允許地方自主發債的同時亦需要完善政府信用評級制度。目前財政部主導的地方政府信用個評級研究主要考察四方面內容：償債環境、財富創造能力、償債來源和償債能力，需要進一步完善評級制度，同時，相應的地方政府資訊披露制度也需要配套完善推出。