全國30個省級地方政府性債務審計結果解讀

觀點簡述：

2014年1月23日起，各省市審計廳陸續公布了各自政府性債務審計結果，截至1月27日，共30個省級行政單位和3個計劃單列市公布了地方政府性債務情況。

債務規模和結構方面，國內省級行政單位債務規模、債務類型和增長速度差異較大，江蘇、廣東、浙江債務規模較大，甘肅、安徽等部分地區債務增長速度較快。從債務結構來看，大部分地區債務以政府負有償還責任的債務為主，但重慶、山西、甘肅等部分地區債務以或有債務為主；從債務層級來看，各省份中市級和縣級政府是主要的舉債主體，但部分西部不發達地區由於省級政府或國有企業在經濟中占主導地位，以省級政府債務為主，並且廣東、江蘇、浙江等省份縣域經濟強，縣級政府債務占比較高。

舉債主體方面，融資平臺是地方政府性債務最主要的舉債主體，但山西、新疆、云南等中西部地區政府機構是主要舉債主體。資金來源方面，銀行貸款是地方政府最主要融資方式，但部分中西部地方政府近年來BT、信托等“影子融資”快速增長，政府債務或有風險較大。債務投向方面，大部分地區債務以市政建設領域為主，但部分基礎設施落后的中西部省份債務以交通行業債務為主。

債務指標方面，各省市地方政府負債率均較低，但重慶、云南已接近國際警戒線，各省自己公布的債務率均低於100％，總債務率超過90％的有北京、重慶、貴州、云南；但是如果考慮全口徑政府性債務的話，重慶、云南、湖北、吉林、甘肅等債務指標表現較弱，而廣東、山東、河南、安徽等地區債務指標表現較好；湖南、云南、內蒙古、陜西、河南、甘肅等中西部地區的政府性債務逾期率較高；浙江、海南、福建、重慶等地的償債對土地依賴程度很高，償債資金穩定性較弱。

江蘇、浙江、北京、上海、重慶等地方政府面臨的集中償付比例較高，但地方政府綜合財力對到期債務覆蓋倍數較高並可利用外部融資進行債務周轉，整體上到期債務出現系統性風險的可能性不大。

2013年12月30日，國家審計署率先公布了《全國政府性債務審計結果》；然后，各省市陸續開始公布其政府性債務審計結果，截至2014年1月27日，除西藏外，全國大陸31個省級行政單位和3個計劃單列市均公布了其政府性債務情況。盡管有些省市公布的內容不夠詳細，但整體上省級政府債務資訊透明度已經有很大的提高。地方政府公布其債務數據有利於外界對政府性債務進行監督，尤其是為未來建立以地方政府信用評級為基礎的地方發債機制提供了數據方面的支援。本文對30個省級政府性債務規模、增速、結構、舉債主體、融資方式、資金用途、債務指標等方面進行系統的梳理和比較，以期為分析和研究地方政府性債務提供一些參考。

從債務規模看，江蘇、廣東、浙江等經濟發達省份的債務規模較大；從增速看，甘肅、安徽等地區債務增速很快；大部分省份政府性債務以政府負有償還責任的債務為主，但山西、甘肅、陜西、湖南等中西部省份以或有債務為主

各省市審計廳於2014年1月23日起陸續公布了各省市政府性債務審計結果，截至目前為止公布的政府性債務的省份共23個，直轄市4個，自治區4個（西藏除外）。審計規則與審計署公布的審計原則相同，按照“見人、見賬、見物、逐筆、逐項審核”的原則，對各省市政府部門和機構、融資平臺公司、經費補助事業單位、公用事業單位和其他單位共5類舉債主體進行了政府性債務的審計。

截至2013年6月底，30個省份（不包括西藏）地方政府債務加總之和為174，304.87億元，與審計署公布的全國地方政府債務規模178，908.66億元，相差4，603.79億元。

圖1：各地區政府性債務規模和類型對比（單位：億元）

?

注：浙江省、山東省和福建省分別納入單獨公布債務的計劃單列市寧波市、青島市和廈門市

資料來源：各省政府性債務審計公告，中債資信整理

從債務規模來看，按全口徑債務規模 計算，截至2013年6月，江蘇、廣東、浙江、四川、上海、山東等地6個省市的債務規模較大，超過8，000億元，其中江蘇、廣東省超過1萬億元，浙江接近1萬億元；湖南、湖北、遼寧、北京、山東、重慶、福建等14省市債務處於5，000~8，000億元區間，天津、內蒙古、廣西、吉林、山西等5省市債務規模位於4，000億元區間；其他省市債務規模低於3，000億元，其中寧夏為791億元，債務規模最小。

從政府性債務類型來看，截止2013年6月底，全國地方政府性債務中，政府負有償還責任的債務占總債務的比重為60.85％，高於全國平均水平的省市分別為北京、內蒙古、遼寧、海南等16個省市（從高到低排列），其中北京市最高為86.13％；重慶、山西、甘肅、陜西、湖南、廣西等6個中西部經濟較為落后省市和天津市的政府負有償還責任的債務占比不到50％，說明這些省市政府的或有債務風險敞口較大。其中，山西政府負有擔保責任的債務占比達到56％，廣西、天津、黑龍江占比約30％，明顯超過全國地方政府性債務中14.99％的水平；福建、江蘇、湖南、陜西、甘肅等地政府承擔救助責任的債務占比分別為38.44％、41.68％、45.57％、39.61％、44.49％，明顯超過全國24.25％的平均水平。各地債務類型結構差異較大可能與各地對當地政府性債務的分類標準不同有關，也與政府性項目的市場化程度等有關。

圖2：各地區政府性債務類型占比對比

注：全國是指全國地方政府性債務

資料來源：全國及各省政府性債務審計公告，中債資信整理

圖3：各地區政府性債務增速對比

注：全國是指全國地方政府性債務，天津和貴州未公布2012年底債務數據，無增速，紅線代表全國地方政府性債務增長率

資料來源：全國及各省政府性債務審計公告，中債資信整理

從債務增速來看，截至2013年6月底，全國政府性債務余額比2012年末增長了9.02％，其中中央增長4.19％，地方債務增長12.62％。具體來看，甘肅、安徽、山西、浙江、湖北、福建等9省份政府性債務余額增速超過15％，其中甘肅債務增速最高，達到20.27％；北京、廣東、吉林、上海等4省市政府性債務增速低於全國平均水平。從債務類型增速來看，福建、甘肅、湖北、江蘇、安徽、浙江、四川等8地政府負有償還責任的債務增長超過17％，尤其是甘肅增速已接近30％，遠高於13.06％的全國平均水平；青海、山西、浙江、福建、甘肅、云南、安徽等地區或有債務也保持較高增長速度。

整體來看，江蘇、廣東、浙江、四川、上海等地區的地方政府性債務規模合計數很大；大部分省份政府性債務以直接債務為主，但重慶、山西、甘肅、陜西、湖南、廣西、天津等6省市或有債務占比超過50％，或有風險較大。2013年以來，甘肅、安徽、山西、浙江等9省份債務增長速度較快。其中，值得注意的是：江蘇、浙江、四川三省債務規模很大，且保持較快增長；山西、甘肅、陜西、湖南等地雖然政府直接債務不高，但或有債務敞口較大。

山西、青海、天津、重慶、甘肅等5省市的省級政府債務占比超過50％，其他各省份中市級政府是主要的舉債主體，浙江、江蘇、貴州、四川和內蒙古等5個地區政府性債務以縣級政府債務為主；政府層級越低，政府負有償還責任的債務占比越高，剛性償債壓力越大

從借債主體層級來看，截至2013年6月底，全國地方政府性債務規模中省級、市級、縣級和鄉鎮政府債務余額分別占債務總規模的29.03％、40.75％、28.18％和2.04％，以市級政府為主。具體各地區來看，大部分地區政府舉債主體以市政府為主，其次是縣級政府，省級和鄉鎮政府舉債規模較少，特別是浙江、江蘇、四川、廣東、內蒙古、安徽、山東等地省級債務占比較低（不到15％，浙江省級政府僅有1.83％）；但是，山西、青海、甘肅、新疆、陜西等西部省級政府債務占比超過35％（尤其是山西、青海、天津、重慶、甘肅的省級政府債務占比超過50％），省級政府是其主要舉債主體。這主要由於這些省份經濟發展相對落后，省級政府或國有經濟對經濟和社會發展的干預較強，尤其是與省級政府高速公路投融資體制的市場化程度低有關。浙江、江蘇、貴州、四川和內蒙古等5地政府性債務以縣級政府債務為主，縣級政府債務接近或超過50％，江浙地區縣域經濟發展很好，百強縣中主要集中在這兩個地區，因此縣級政府債務占比很高。廣東、江蘇、浙江等3個發達地區的鄉鎮政府性債務占比超過4％，明顯高於全國2％的水平，這主要由於這些省份的鎮經濟發達，尤其是近年來推進小城鎮建設，鎮級政府基礎設施投資規模大，相應的形成的政府性債務規模也較大。

圖4：各地區政府性債務主體行政層級對比

注：全國是指全國地方政府性債務，直轄市北京、上海、天津和重慶無縣級口徑

數據來源：全國各省政府性債務審計公告，中債資信整理

從政府性債務類型來看，截至2013年6月，全國省級、市級、縣級和鄉鎮政府負有償還責任的債務占比分別為34.23％、66.44％、78.49％和84.18％，縣級和鄉鎮政府債務的剛性償付壓力很大。山西、青海、云南等省級政府負有償還責任債務占比高於50％，省級政府剛性償債壓力較大；河北、云南、湖南、安徽、山西、浙江、江蘇等7省份中市級債務中負有償還責任債務占比低於50％，其余省份均高於50％，尤其是海南、北京、寧夏、遼寧、貴州等5地區高於80％，總體來看，各省份市級政府剛性償債壓力較大；重慶、海南、寧夏、內蒙古、青海、遼寧、貴州、廣東、云南等10省份縣級政府負有償還責任的債務占比高於90％，吉林、湖北、江西、廣西、新疆、河南、陜西、福建、河北等14省份縣級政府負有償還責任的債務占比在70％~90％之間，縣級政府剛性償債壓力較大，而江蘇、安徽、山西、浙江等4個省份縣級政府負有償還責任的債務占比不足10％，縣級政府剛性償債壓力較小；山西、江蘇、安徽等3省份鄉級政府負有償還責任的債務占比低於10％，其余省份均高於75％，各省份中鄉級政府剛性壓力較大。在當前財政體制下，低層級政府負擔的事權較多，但其所能支配的政府財力較少，因此政府層級越低，其從事公益性項目越主要依靠政府舉債融資，政府負有償還責任的債務占比越高。

圖5：各地區市級政府負有償還責任的債務占比（單位：％）

注：全國是指全國地方政府性債務

數據來源：全國各省政府性債務審計公告，中債資信整理

圖6：各地區縣級政府負有償還責任的債務占比（單位：％）

注：全國是指全國地方政府性債務，直轄市北京、上海、天津和重慶無縣級口徑

數據來源：全國各省政府性債務審計公告，中債資信整理

整體來看，山西、青海、甘肅等地區省級政府債務占比超過50％，其他各省份中市級政府是主要的舉債主體，浙江、江蘇、貴州、四川和內蒙古等5地政府性債務以縣級政府債務為主；政府層級越低，政府負有償還責任的債務占比越高，剛性償債壓力越大。

融資平臺是地方政府性債務最主要的舉債主體，湖南、重慶、安徽、湖北等地區融資平臺在政府性債務中占比很高，山西、新疆、青海、云南、內蒙古、黑龍江和吉林等中西部地區政府部門是政府性債務的主要舉債主體

從地方政府性債務舉債主體來看，截至2013年6月末，雖然全國總體上融資平臺公司仍是舉債主體，但不同地方政府之間仍呈現出顯著分化。

從融資平臺公司占比來看，湖南、重慶、安徽、湖北、廣西、江蘇等13個地區的占比超過全國總體水平（38.96％），其中，湖南、重慶、安徽和湖北均在60％以上，廣西、江蘇、陜西和海南均在50％以上。從審計署本次審計新增的國有獨資或控股企業看，上海、甘肅、天津、浙江、北京、重慶等地區國有獨資或控股企業債務占比很高，均超過25％。如果將融資平臺和國有獨資或控股企業合並起來統一考慮為政府企業占比來看，則湖南、重慶、安徽、湖北等13個地區的占比均超過全國總體水平（56.49％），其中重慶已達87.92％（也印證了重慶市近年來利用政府融資平臺大力發展城市基礎設施建設思路），浙江、湖南、天津和海南均超過70％。

圖7：各地區政府性債務舉債主體對比

注：全國是指全國地方政府性債務

資料來源：全國及各省政府性債務審計公告，中債資信整理

從政府部門和機構占比來看，山西、新疆、寧夏等18個地區的占比均超過全國總體水平（22.69％），其中，山西、新疆、寧夏、吉林、內蒙古、青海、黑龍江均超過40％。從依賴於財政資金的經費補助事業單位占比來看，北京和福建等地區占比遠超過全國總體水平（36.08％）。

綜合上述分析，重慶、湖南、湖北等14個地區的政府性債務舉債主體是融資平臺公司，占總樣本比例為46.67％；內蒙古、山西、寧夏等10個地區的政府性債務舉債主體是政府機構，占總樣本比例為33.33％；而山東、四川、遼寧、云南、貴州和河北等6個地區的政府性債務舉債主體為融資平臺和政府機構並重，占總樣本比例為20.00％。融資平臺公司是全國大部分地方政府性債務的舉債主體，但仍有較大比例地方性政府債務主體為政府機構，部分地方政府性債務的舉債主體呈兩者並重態勢。

銀行貸款是地方政府最主要的融資方式，但貴州、山西、河南、重慶等地方政府BT、信托等隱性融資方式占比過高，在2014年國家規範BT和信托等融資方式背景下，這些地區的債務償付壓力大；寧夏和內蒙古地區應付未付款項非有息負債占比較大，剛性償債壓力較小

從政府性債務資金來源看，截至2013年6月末，全國總體上仍以銀行貸款為主（占比達51.45％），同時，BT、信托和融資租賃等新的融資方式占比也達15.93％。但是，不同地方政府的債務資金來源仍呈現顯著分化，由此帶來的債務風險也不一致。

圖8：各地區政府性債務資金來源對比

注：全國是指全國地方政府性債務

資料來源：全國及各省政府性債務審計公告，中債資信整理

從銀行貸款占比來看，上海、海南、天津、遼寧和青海等5個地區的政府性債務中銀行貸款占比均超過60％且高於全國總體水平10個百分點左右；與發行債券等公開融資方式相比，銀行貸款可以通過展期或債務重組的方式部分緩解到期債務償付壓力。

從BT、信托和融資租賃等隱性融資方式占比來看，貴州、山西、河南、重慶、廣西、四川、江西等9個地區均有超過20％的政府性債務來源於此，主要是在2010年以來銀行借款等正規融資渠道受到限制后，這些地區政府信用資質較低或利用債券等市場化融資方式意識不足，主要采取高成本的BT、信托等融資渠道來發展地區基礎設施。這部分債務一方面融資方式隱蔽，不易監管，債務風險易被忽略；另一方面融資成本普遍在10％以上，顯著高於銀行貸款和發行債券，且到期債務剛性償付壓力很大，整體上顯著地放大了這些地區的政府性債務風險。雖日前發改委已出臺通過發行債券替代高融資成本債務的政策，但若2014年在大規模債務集中到期和資金面緊張疊加沖擊下，上述地區仍將面臨較大的債務償還風險。

從非付息債務占比來看，寧夏和內蒙古兩個地區的政府性債務中應付未付款項等非付息債務占比分別為25.64％和37.65％，分別高於全國總體水平13.61和31.11個百分點。受益於此，上述兩個地方政府相對其他地區而言，其實際債務負擔和償債壓力較小。

整體來看，銀行貸款仍是地方政府性債務的最主要資金來源，但貴州、山西、河南、重慶等部分地方政府性債務中BT、信托和融資租賃等隱性融資方式占比過高，在2014年國家規範信托和BT等融資方式背景下，這些地區的債務風險相對較大；寧夏和內蒙古非付息債務占比較高，剛性償債壓力較小。

大部分地區債務以市政建設領域為主，山西、陜西、甘肅等西部省份交通基礎設施債務占比很高，北京、上海、天津等地區土地收儲債務占比較高，江蘇、天津、云南等部分地區把市政建設、保障房等領域債務認定為或有風險，不利於保障這些基本無現金流項目債務的償還

截至2013年6月底，大部分省市的地方政府性債務主要投向市政建設、交通運輸、土地收儲和教科文衛及保障性住房。但不同地方的政府性債務在不同領域的投資比例有所差別。

圖9：各地區政府性債務投向對比

注：全國是指全國地方政府性債務

資料來源：全國及各省政府性債務審計公告，中債資信整理

分債務類別的具體投向來看，山西、陜西、甘肅、云南、黑龍江、寧夏等6個省市由於交通基礎設施落后，其區域內的交通基礎設施建設為目前政府債務首要投資方向，分別占到政府性債務的62.35％、46.59％、41.94％、37.17％、35.40％和30.73％，超過各地區地方政府性債務對市政建設領域的投資；而北京、天津、上海、江蘇、山東和浙江等交通基礎設施相對完善地區的交通運輸領域債務占比較低；土地收儲是政府重要職能，北京、上海、天津、遼寧、福建等5個省市土地收儲領域的債務占比分別為47.54％、23.15％、20.03％、18.89％和16.74％，明顯超過全國11.22％的平均水平，說明這些地區政府對土地投入資金占比較高，債務償還對土地依賴也將較高。

從各個債務用途償債資金來源看，市政建設方面，由於大部分項目均為公益性項目，自身無法產生經營性現金流，債務償還需依靠財政資金的保障。因此，一般而言，政府負有償還責任是市政建設領域主要的債務類型，其中福建、遼寧、寧夏、內蒙古、黑龍江、貴州等6省政府負有償還責任占到市政建設領域債務的比例超過80％，但江蘇、天津、云南、湖南、重慶等5政府負有償還責任的債務余額占比低於50％。基於市政項目自身基本無現金流，這些市政建設的或有債務未來由政府財政償還可能性很高。交通運輸方面，一般而言，收費公路可以獲取通行費收入，因此政府或有債務為交通運輸用途的主要債務類型，占比保持在65％左右，但福建、北京、云南、四川、浙江等政府負有償還責任的債務占比超過了60％，說明這些地方政府對交通運輸行業的支援意愿較大；而廣西、山西、山東、陜西等4省交通運輸領域的政府或有債務占比超過80％，表明這些地區收費公路平臺主要依靠收費來償還，政府只承擔或有責任，但是廣西、山西和陜西等省份經濟相對落后，道路通行費收入較小，很難完全依靠自身來償還到期債務。土地收儲方面，由於從事該業務的政府投融資平臺營業收入均來自政府返還的土地出讓金，因此債務也基本屬於政府負有償還責任的債務，占比保持在90％左右，但天津、云南、湖南等3個省份土地收儲的政府負有償還責任的債務占比低於80％，說明這些地區政府對承擔土地收儲責任的融資平臺債務保障程度與其他地區相比較弱。保障性住房方面，江蘇、上海、天津等三地政府負有償還責任的債務占比低於45％，低於全國56.74％的平均水平，說明這些地區承擔保障房建設任務的融資平臺債務保障程度偏弱。

圖10：各地區市政建設領域政府性債務類型占比情況

注：全國是指全國地方政府性債務

資料來源：全國及各省政府性債務審計公告，中債資信整理

國內各省市全口徑地方政府負債率均較低，但重慶、云南已接近國際警戒線；重慶、云南、湖北、吉林、甘肅等全口徑債務指標表現較弱，而廣東、山東、河南、安徽等地區全口徑債務指標表現較好；內蒙古、甘肅等中西部地區的政府性債務逾期率較高；浙江、海南、福建、重慶等地的償債對土地依賴程度很高，償債資金穩定性較弱

從全口徑政府負債率來看，截至2012年底，全國全口徑地方政府負債率為30.61％ ，其中：重慶、云南、青海、甘肅、海南、上海、北京、四川等10省市全口徑負債率高於全國平均水平，特別是重慶、云南、青海已經超過或接近50％；新疆、湖南、寧夏、廣西、湖北、山西等6個省份全口徑政府負債率位於30％上下；江蘇、福建、山東等12個省份全口徑負債率低於全國平均水平，尤其是山東、廣東、河南等省負債率低於20％，債務負擔較輕。總體來看，扣除中央政府性債務后，全口徑地方政府負債率指標均較低，大部分地區遠低於60％的國際警戒線，但重慶已經接近警戒線。

從各地區自己披露的債務率來看，各省市均公布了政府負有償還債務的債務率和通過折算或有債務后的政府性債務債務率，兩個指標顯示各地政府債務率均低於100％，其中：政府負有償還責任債務的債務率超過90％的只有北京，這主要是北京市政府性債務中負有償還責任債務占比最高，也表明北京市政府債務的或有風險最低；通過將或有債務折算后的總債務率中北京、重慶、貴州、云南政府債務率較高，超過90％，湖北、上海、吉林、海南、河北等省市總債務率超過80％；寧夏、河南、甘肅、安徽、山西等省債務率在50％左右，處於較低水平。

從保守角度來分析，將所有政府性債務全口徑考慮，即全口徑政府債務率（全口徑政府性債務/地方政府綜合財力）來看，截至2012年底，全國地方政府債務率為112.00％ ，其中：湖北、河北、上海、北京等13個省市的債務率高於全國平均水平，其中湖北政府債務率在150％以上，超過國際債務率控制范圍；遼寧、海南、廣西、福建、山東、寧夏等15省份的債務率低於全國平均水平，其中青海、安徽、山東、新疆、寧夏等6省債務率低於90％，債務負擔較輕。

從各省公布債務率數據與我們測算的全口徑數據差異來看，山西、甘肅、河南、浙江等4省全口徑債務率是其公布債務率的2倍多，江蘇、湖北、福建、湖南、河北等5省的也接近2倍，相差較大；而海南、內蒙古、江西、北京、云南等地區全口徑債務率/公布債務率最低，為1.3倍左右。各地區兩口徑指標相差較大主要與直接債務占比和或有債務折算比例不同有關。

表1：2012年各省地方政府性債務償債指標對比