市政債呼之欲出 潘功勝稱發償債主體應一致

和訊網訊息 讓社會各界倍感壓力的地方債，正在給中國建立真正意義上的金融生態體系創造良機。

2013年12月30日，審計署發布第32號公告《全國政府性債務審計結果》，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務20.70萬億元，負有擔保責任的債務2.93萬億元，可能承擔一定救助責任的債務6.65萬億元。近200個縣債務率逾100%。

中國人民銀行副行長潘功勝今天在由中國社會科學院與中國金融學會共同舉辦的中國地區金融生態環境評價報告發布會和學術研討會上表示，中國政府性債務風險可控，債務率、償債率等指標都處在國際公認的安全標準。同時，地方政府性債務大部分是投資性債務，形成了大量優質資產和經營收入，與一些國家的消費型、福利型債務有本質區別。

早在2004年，中國人民銀行周小川行長就提出了“金融生態”的概念，借助生態學理論，探討金融改革發展和外部信用環境之間的有機聯系。十多年來，中國金融發展實現了歷史性飛躍，金融業態和金融主體日益多元化，呈現出高度關聯、動態平衡等與生態學相似的特征。社會各界圍繞金融生態的相關內容，也開展了廣泛的理論研討與實踐活動。

“十八屆三中全會《決定》提出，建立透明規範的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓展城市建設融資渠道，建立規範合理的中央和地方政府債務及風險管理預警機制。從這些角度講，建立一個規則公平透明、市場主體多元、競爭充分有序的金融生態體系都是十分必要的。”潘功勝說。

既然地方政府發債已經寫入十八屆三中全會《決定》中，市政債可能成為未來城市建設融資的重要選項，但在如何發債的問題上，仍然存在著不同的看法。

潘功勝指出，從金融生態角度看，允許地方政府通過發債等多種方式融資，關鍵在於構建一個權責明晰、激勵相容的內生信用機制。從國際經驗看，大多數地方政府的市政債是由市政當局的市、縣、郡政府發行。按照建立事權與支出責任相適應的財稅體制改革方向來說，中國的市政債也應由市級政府發行。

“但實踐中有主張由中央政府或省級政府代替下級政府發債，可能是希望通過這種方式控制地方政府的融資規模和融資行為，但這種做法並不可取。”

潘功勝認為，由上級政府代為發債，實際上隱含了上級政府擔保，本質上是上級政府對下級政府的信用背書，這會造成各個市、縣的信用好壞沒有區別，無法形成正確的風險溢價，金融市場的定價、篩選機制難以發揮作用，違約風險也得不到及時暴露，市場信用機制就會被扭曲，市政債會淪為單純的融資工具，與銀行貸款沒有什么區別，金融市場約束力強的優勢得不到充分發揮，市政債市場也難以健康發育。

“上級政府代為發債，下級政府可能會把精力放在爭指標、爭額度上，不僅債務膨脹風險難以控制，也容易滋生尋租腐敗等問題。而且，哪個城市能發債、發多少債是政府說了算，而不是金融市場說了算，最終會導致償債資金來源難以持續，反而會增大債務風險。”潘功勝說。

從事權與支出責任相一致出發，未來市政債的發行，主要應承擔城鎮化建設事權的市級政府，讓真正使用資金的城市自主發債，使發債主體和償債主體真正一致，潘功勝表示。

關於市政債的投資主體問題，潘功勝表示，平臺貸款融資模式出現的另一個重要問題是期限錯配，融資期限和項目的建設、收益期限不對稱，2010年平臺貸款受限以后，轉而通過依靠短期理財獲取資金的“影子銀行”來借債，使期限錯配問題進一步加劇，並造成融資成本、債務負擔上升。“解決這個問題的關鍵是健全長期投融資體制，發展多層次資本市場，在公司治理、稅收、會計標準等方面健全機制，吸引養老金、保險（放心保）公司、主權財富基金等長期投資者參與資本市場。”潘功勝說。

從國際經驗看，還應當鼓勵當地居民投資本地市政債。2012年末，美國市政債投資者中居民持有比例高達44.6%，共同基金持有的市政債中也有一部分來自居民家庭。這種結構既有助於防止風險擴散，也能發揮當地居民熟悉當地市政項目的資訊優勢，更好地監督資金使用。

當然，建設金融生態體系還要強化財政紀律約束，健全跨年度預算平衡機制，探索編制地方政府資產負債表，同時在償債責任上堅持中央政府或上級政府不兜底的原則，對超過債務警戒線的高風險地區，限制其一般性行政支出和再融資。同時要完善金融市場約束，強化充分資訊披露和市場化定價機制，健全市政債的評級體系。

“從根本上看，要真正端正政府融資行為，關鍵是使市場在資源設定中起決定性作用，加快政府職能轉變，使政府行為真正轉到宏觀調控、公共服務、保障公平競爭、推動可持續發展上來。”潘功勝說。