周小川在2016中國發展高層論壇上的講話及答問

中國人民銀行行長周小川在2016中國發展高層論壇上的講話及答問

女士們，先生們，各位來賓，下午好！

很榮幸又在中國發展高層論壇跟大家進行交流，今天我要講的題目是金融改革。剛剛結束的中國十二屆全國人民代表大會第四次會議通過了“十三五規劃”，我想借此機會跟大家簡要討論下“十三五規劃”有關金融體制改革的內容。

“十三五規劃”第十六章專門講金融體制改革，總的提法是“完善金融機構和市場體系，促進資本市場健康發展，健全貨幣政策機制，深化金融監管體制改革，健全現代金融體系，提高金融服務實體經濟的效率和支持經濟轉型的能力，有效防范和化解金融風險”。第十六章共有三節和一個專欄：第一節是“豐富金融機構體系”；第二節是“健全金融市場體系”；第三節是“改革金融監管框架”。我就其中的幾項內容跟大家討論一下。

第一，豐富金融機構體系。中國金融機構數量和種類還比較少，不能滿足為經濟發展提供金融服務的需要，所以要豐富金融機構體系。這一節一個突出的提法是要健全以商業性金融、開發性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互補充的金融機構體系。大家知道，中國商業銀行、農村信用社、合作金融都有所發展，此次強調開發性金融和政策性金融，也是應對全球金融危機的需要。

首先，過去常規的概念就是金融要麼是商業性，要麼是公益性，采用類似二進制的提法，非零即一。但是本次全球金融危機以來，很多商業性機構都經歷了自身資產負債表調整的過程，所以充分發揮作用就心有余而力不足。同時，如果說公益性融資一般過去都是應該財政花錢，但各國財政情況也不一樣，有的財政空間也不大，所以國際上就對開發性金融和政策性金融再次關注。中國正好有三家這樣的機構，一個是國家開發銀行，一個是中國進出口銀行，一個是中國農業發展銀行。這三家機構的資產負債表加在一起大概是15萬億人民幣左右，其中絕大多數資產是商業可持續性的資產，所以在“零”和“一”之間有一些業務，這些業務過去大家不太在意，但是在危機期間大家覺得需要給予一定的關注。也就是說，低於商業性回報，但又不完全是公益性，這部分業務的發展可以不以盈利最大化為目標，但同時又能彌補一些在“零”和“一”之間的融資空間。

對於中國來講，也有一些特殊含義，就是中國經濟從過去集中型計劃經濟向市場經濟轉軌，在轉軌過程中由於各種各樣的原因（包括價格體制等）造成一部分業務的商業性融資做不了，政府融資力量也不夠。因此，中國在“十三五”規劃中仍舊把開發性金融和政策性金融作為一個重要的內容進行描述。

另外，在這一節里還提到了擴大民間資本進入銀行業，發展普惠金融和多業態中小微金融組織，規范發展互聯網金融。做好這些事也有幾個認識問題需要討論來逐漸達成共識。

第一，在中國，非法集資、金融詐騙的現象還比較多，和國際相比可能還比較突出。在這種情況下可能就會有質疑，就是說如果擴大金融機構的數量和進一步放寬准入，會不會出現更多的混亂？

第二，中國金融服務的總水平如何？是供給十分充足不需要再設立更多的機構？還是金融服務總體不足，導致一些非法、鑽空子性質的欺詐金融活動反而有很多的市場和機會。所以這個問題也需要通過討論來明確。從“十三五規劃”看，我覺得中國作為這麼大的經濟體，雖然商業銀行、證券公司、保險公司數量不少，但因為國家很大，基層金融服務總量上來講還是不足。

第三，中國政府歷來強調金融要為實體經濟服務。為實體經濟服務的觀點也有不同，有人認為金融發展了，就會把資源占走，反而忽略了實體經濟。有人認為，金融界創造的市場和一些產品自己炒來炒去，不是為實體經濟服務的，所以對發展金融服務業持有比較負面的看法。我認為從博弈論的角度來看，實際上可以分三類：即金融業和實體經濟之間可以是雙贏局面，也可以是零和博弈，也可以是雙輸局面。對於中國來講應該做到什麼樣，至少可以有一個初步的結論，就是如果金融業不能夠更好地發展，提高更普遍的金融服務，同時提供更加符合市場需求的產品，那麼實體經濟就會受到限制。

我們對金融業和實體經濟的關系強調地比較多，說法也多種多樣，要把“十三五規劃”中有關金融改革的內容落實好，就需要進一步理清這方面的認識。

“十三五規劃”第十六章第二節內容是“健全金融市場體系”，其中最突出和最開始提到的都是如何健康發展資本市場。中國資本市場的發展仍然有很大的空間，同時也有很多工作要做。除了有很多資本市場服務的市場需求、資本市場融資的需求以及改善公司治理的需求以外，在中國也有一個稍微特殊的考慮，就是中國經濟的整體槓杆率偏高，也就是大家常討論的總的借貸等債務和GDP的比重，特別是企業部門借貸等債務占GDP的比重偏高。“十三五規劃”也希望通過發展資本市場，使更多的資金進行股權投資，減少企業對借貸槓杆的依賴，這也是大家關心的問題。

如何看待中國企業部門或者公司部門的高槓杆率？我想說三點：

第一，中國的國民儲蓄率高。一般國家在GDP的20%—30%左右，中國去年的總儲蓄率還是46%點多，其中居民部門在35%以上。儲蓄率高有多種多樣的原因，儲蓄的錢多，通過銀行和買債券渠道的債務融資就會高一些，所以如果說中國企業債務率高於其他一些國家，從這個角度看也不奇怪。當然也不能高的太多，否則也是有問題的。

第二，中國的股本市場發育比較晚，股票市場在90年代初才開始出現，市場發展的時間還短，所以資本市場總融資比例比較低，民間的股本融資也相對薄弱。

第三，中國改革開放以來發展比較快，但總的民間積累、民間財富還比較少，所以民間財富變為股本的機會也相對比較少。

這些因素加在一起就導致借貸比例比較高，就容易產生一些宏觀上的風險，這方面我們也是和國際上很多朋友們一樣給予高度重視。解決的方法也有很多種，其中一個重要的方法就是加快發展資本市場，通過資本市場股本融資能夠使國民儲蓄中更大比例資金進行股本融資，也就降低了債務占GDP的比重，也降低了債務股本的比例。

在健全金融市場體系這一節中還談到了很多其他內容，包括債券市場的發展、健全利率、匯率的市場決定機制。大家都比較關心利率、匯率機制的改革，我們前一段時間在G20的場合下也討論了匯率機制。中國的利率市場化在去年年底之前應該說基本上完成了，利率管制，不管是貸款還是存款都已經取消，金融機構都有了利率的自主定價權。當然，利率改革後續還有很多任務，比如說中央銀行對利率的指導還有一個健全傳導機制的問題。再比如說，利率形成機制也還有一個在市場上不斷磨合、逐漸完善的過程。因此，還有很多需要不斷完善的方面，但總體上看利率市場化改革已經取得了了決定性的進展。

“十三五規劃”的第三節內容是“金融監管體制改革”。在這方面，首先，規劃中提出要加強金融宏觀審慎管理制度建設，構建貨幣政策與審慎管理相協調的金融管理體制。這表明中國還是很重視全球金融危機中的經驗教訓。中央銀行過去比較強調對價格總水平的調控，很多央行還實行通貨膨脹目標制，僅做到這點還不夠。即便有些情況下通貨膨脹水平不高，但經濟體系還可能出現其他的金融風險，甚至是危機。所以首先強調要加強宏觀審慎管理框架的建立。

另外，“十三五規劃”中提出要健全符合我國國情和國際標准的監管規則。這方面，要認真研究我國自身的經驗教訓，包括在去年金融市場發生波動的時候，市場上有各種各樣的討論，包括有一些觀點認為我國的金融監管體制還不是很理想，因此我們要從吸收經驗教訓。

從國際上看，盡管沒有一個非常理想的模式，但全球金融危機中出了不少問題，這些問題今後在金融監管體制改革方面應如何對待，國際上也有眾多的討論，也有很多的實踐探索，這也是我們金融監管體制改革的重要參考。

在金融監管體制改革中還特別提出了要切實保護金融消費者的合法權益，這也是目前體制上的不足之處，在落實“十三五規劃”過程中要大力加強，包括金融消費者合法權益的保護、隱私的保護、提高金融基礎設施和金融系統的安全性，以及加強對消費者的教育，使其能夠更好地保護自身權益。特別要強調的是，在互聯網技術和信息科技發展的情況下，應該把這項工作做的更好。

謝謝大家！ 

馬丁·沃爾夫：請問周行長，沒有干預的自由浮動匯率制度是不是中國政府的目標？在此背景下，中國政府對中國外匯儲備的快速減少是否感到擔憂？ 

周小川：首先對於匯率改革的目標，我們沒有用“自由浮動匯率”這個提法，用的是“有管理的浮動匯率制度”。和完全自由浮動匯率的差別，過去也講過，有一些還在討論之中，因為還需要逐漸形成共識，但有三點是比較清楚的：

第一，涉及到反洗錢和反恐融資，這方面強調是要管住的，通過反洗錢和反恐融資的有關手段，對涉及這些方面的匯兌還是會有一定的管理。

第二，根據宏觀審慎管理框架，這也是危機之後國際社會形成的共識，像中國這樣的發展中國家還是要防止出現宏觀審慎方面的一些問題，比如企業過度地借外債和過度地貨幣錯配，這些情況在亞洲金融風波期間的一些亞洲國家都發生過，需要通過宏觀審慎措施來進行管理。

第三，像剛才拉加德女士所談到的全球資本流動的形勢看，我們目前主張鼓勵和支持中長期的投資活動，包括外國人投資到中國，也包括中國人投資到外國。對於超短期、投機性的資本流動，也是要管理的，當然管理措施也不一定完全有效，對這些資本流動也不是特別鼓勵的。

在這樣的前提下，浮動匯率體制我們一般不用所謂完全自由浮動這樣的提法。當然這也並不意味着匯率會有什麼偏差，還是要尊重市場供求規律，也要參照國際市場上的多種貨幣籃子，特別是未來更多地參照SDR籃子，讓人民幣匯率保持在合理均衡水平。

至於外匯儲備，我們觀察中國的外匯儲備增長比較快的階段是在亞洲金融風波之後，也就是從2002年到2008年這一段時間，後來也還有一些增長。這段快速增長過程中，除了經常項目順差或者其他原因，中國人掙到了外匯並積累起來之外，也有相當一部分，可能1/3左右是各種各樣的短期資金，其中包括所謂的套利交易，這些資金在他們認為合適的時候可能會流出，因為這些資金也是牟利的。但出去的速度不見得比當年積累的速度有太大驚人的差異。

其中也有一個因素，就是去年有一段時間到今年1月份，市場對中國經濟放緩的議論較多，導致信心有些不足，同時中國金融市場也出現了波動，市場信心有一些非常明顯的受到損害，各種議論真假都有。在這樣的情況下，資金流出也就多一些。對中國整體經濟和改革發展的判斷、以及對中國匯率水平的判斷回歸理性後，就會恢復正常。現在看來，這個數據非常明顯的有所減緩。    

嘉賓：我是倫敦經濟學院的尼克·斯頓（Nicholas Stern）。周行長和拉加德女士在應對氣候變化相關的經濟金融風險方面都發揮了非常重要和有價值的領導作用，這種風險也包括化石能源錯誤定價帶來風險敞口。同時，向低碳經濟的轉型提供了很多增長機會，也是中國“十三五”規劃的重要內容。未來要管理與氣候變化相關的經濟金融風險，抓住向低碳經濟轉型的發展機會，各國央行、金融穩定理事會（FSB）、國際貨幣基金組織（IMF）、二十國集團（G20）可以發揮怎樣的作用？     

周小川：您2月底在G20部長會後的BIS會議通過視頻做了講話，講的非常好。在減緩氣候變化和加強綠色金融方面，您問央行可以做什麼？首先應該說，央行可以做的事相對於中國的發改委和財政部這些部門，可能確實少一些。因為總體來講，貨幣政策和金融政策的結構性不那麼強，總量性比較明顯，但是我們強調要做三件事：

第一，大力支持配額交易市場。多年前我們就已經反復在說，而且也以實際行動在推動這方面的工作。配額市場，比如碳排放配額市場及其他排放物市場，在性質上很像是金融市場，而且本身就能夠帶來激勵機制，也能帶來融資功能，所以應該把金融市場的一些技能和方法應用到像碳配額交易市場中來。

第二，央行會同其他部門一起支持綠色金融的發展，這也是今年G20准備納入的題目，為此還特別成立了工作組，現在正在積極准備。其中包括若干種支持綠色發展的融資方式，有一些看起來雖然不太像是央行直接能夠做的，但央行可以在這方面發出聲音，同時會同其他的部門包括監管部門一起來做。

第三，您也講到，在風險評估和風險防范上也要給出一定的指導方針，也就是說如果金融活動過多的支持了二氧化碳排放、化石能源的使用及一些污染物排放，盡管短期來講看不出什麼問題，但是從中期來看，不僅對整體經濟不利，甚至也會給金融機構本身帶來更多的風險。也就是說，一開始沒有體現到風險，但後面隱藏了更大的風險，包括對商業銀行的風險，以及對財險公司的影響，當前有可能被社會、被金融界所低估，應該給他們一個正常的估值，同時要有前瞻性的估值，使他們真正能夠重視這件事。

監管部門究竟是應該在政策上鼓勵綠色融資，還是應該使金融體系對於涉及到環境的金融風險給予更高的風險權重，使大家警惕這種風險？這個問題也曾有過討論。我認為這也是央行和監管機構共同能夠做的，這樣都能夠在這方面做出一定的貢獻，我也非常希望聽到大家有哪些建議，以便我們在這方面能夠盡可能的多出一點力。