布魯金斯學會談美國對華政策：我們是否在自尋敵人？

作者簡介：杰弗里•貝德（jeffrey a. bader），現為美國布魯金斯學會約翰•桑頓中國中心資深研究員，並曾於2009年至2011年期間，擔任美國奧巴馬政府國家安全委員會亞洲事務高級主任。

自1970年以來，東亞一直沒有發生過大規模的軍事衝突。考慮到在此之前的四十年里，美國曾參與了三次發生於東亞的戰爭，並付出了近25萬條生命的代價，現今的和平可以說是一個不小的成就。這份成就既要歸功於該地區大多數國家在處理國際事務上的成熟、對國際政治準確的把握以及它們重視經濟發展勝過清算歷史積怨的態度，也要歸功於美國的同盟國及其安保力量對於一切軍事行動所產生的威懾作用，這讓該區域的大多數國家與民眾得以安心。但最為重要的是，東亞的和平得益於在亞太地區發揮著最為重要作用的中美兩個大國的和諧共處。這種和諧局面，由尼克松與基辛格促成，並被此后中美兩國歷任領導人所維護鞏固。

但從近期不少美國外交政策專家的論調來看，中美的友好關係正面臨威脅。一些人甚至認為這種友好遭到破壞是大勢所趨。中國在南海頗具爭議的南沙群島所進行的填海造島工程，被認為似乎是其在本國海岸線以外擴建海上軍事基地的前兆，據此，他們認為自尼克松以來連續八任美國總統所推行的對華政策已經過時了。這些專家還認為，對於一個企圖主導西太平洋(601099,股吧)地區的中國，美國應該意識到自己此前推行的戰略性通融政策不再可行，美國應該接受，甚至支援一種以對抗為主、合作為輔的中美關係。

在當今世界，秩序、政府的合法性、公認的國際準則都面臨著嚴峻挑戰。當下大片中東地區處於無政府的混亂狀態，且淪落為叛亂分子的根據地。俄羅斯正透過軍事干預及施壓手段企圖顛覆其鄰國的主權。在此背景之下，把目前世界上最為穩定、有序、經濟上富有活力的區域，變為另一個充滿是非衝突之地，並不符合美國的利益。如果我們遵循這些專家的建議——將中美關係定義為一種不加約束的對抗關係，那么我們終將招致衝突。

中美關係向來復雜，也將永遠是很難經營的。中國在世界的崛起極其出色。僅二十年間，它的軍隊就完成了從臃腫落后到資金雄厚、技術領先的轉變。中國的經濟實力挑戰著美國作為全球最大經濟體的地位。中國具有高度專制的政治制度，對異見者零容忍。它視美國在東亞地區的同盟國為安全威脅，因此試圖削弱它們的力量。

但在另一方面，中美兩國，無論是作為個體而言，還是將其作為一個整體來看，都是全球經濟的基礎力量和全球經濟增長的主要引擎。中國是除加拿大以外美國最大的貿易伙伴，並且在過去的十多年里成為了美國商品與服務出口增長最快的市場。雖然中國過去沒有積極維護國際核不擴散機制，但近年來它已經同美國一起，堅定地站在了阻止伊朗和朝鮮開發核武器的立場上。同時，作為世界上最大的兩個溫室氣體排放國和能源消耗國，中美在共同解決這兩項富有挑戰性的議題上展現出了極大的興趣。為此中國國家主席習近平已經與美國總統奧巴馬達成了共識，承諾中國將在2030年實現溫室氣體排放達峰的目標，並大量增加對可再生能源的利用。此外，中國已超越美國成為波斯灣地區石油的第一大進口國，同時其西部穆斯林聚居地區卻面臨著恐怖主義的威脅，因此，中國同美國一樣，也不愿意看到伊斯蘭激進主義所導致的叛亂在世界上進一步蔓延。

中國已經全面融入了全球經濟。美國的財富500強公司視中國為影響他們發展的至關重要的市場。從這一方面來看，中國同前蘇聯並無任何相似之處。前蘇聯的經濟只是在鐵幕下通過與成員國之間的協作來運行，與外部公司或國家的合作很少。中國通過創建亞洲基礎設施投資銀行（簡稱“亞投行”）來拓展它的多邊經貿合作關係。盡管美國曾經不明智地試圖限制其創立，目前亞投行已確定了57個意向創始成員國。

從實踐的層面來看，我們很難想像一個基於全面敵對假設的中美關係會行得通，因為當今世界中美利益緊密相連、重大議題務須合作。

所以美國應當如何評估南中國海正在發生的事情？目前中國在該區域除了填海造島外，還對150萬平方英里（約合390萬平方公里）的海域發表了含糊卻令人不安的主權聲明，其中包含與《聯合國海洋法公約》不符的內容；中方在菲律賓漁民一直以來的捕撈地點驅逐菲律賓漁船，並拒絕經由國際法庭裁決菲律賓與中國的南海海權爭議；同時，中國在與越南有爭議的海域鉆探石油，並派出中國人民解放軍南海艦隊與中國海監船進行護衛；並且中方聲稱其對於南海諸島的主權聲明是“不容置疑”的。

中方對於南海諸島的聲明及行為一直受到廣泛關切，同時也遭受到南海周邊各國或地區的強烈回應，包括對爭議島嶼也聲稱擁有主權的越南、馬來西亞、菲律賓、文萊和台灣地區。美國也同時從外交上和軍事上給予了回應：

公開指出中國非理性的行動；

發展外交戰略，促使其它對南海諸島主權聲明的東南亞各國以東盟的名義作出了空前明確的公開結盟聲明；

深化與其他南海諸島主權聲明國的安全伙伴關係，對越南實行部分武器解禁，並修復與菲律賓之前停滯不前的同盟關係。

就在近日，美國太平洋司令部在南中國海人工島附近展開密切監控，並邀請一名cnn記者隨行，以向外界顯示美國軍方堅持自己在公海領域行使飛行和航行權利的決心。

無論從外交上或是軍事上來說，美國其實還可以做得更多，例如向中國表明其行為將會付出的代價、遏止衝突、支援推動國際法與國際公約在南中國海的實施。我們應當以九月份習近平主席訪美為契機，給中國提供一個逐步退出南海爭端的機會。

即使我們在應對這一重大事件時，我們也應該清楚地去分辨中國采取這些行動的意圖是什么，同時也要弄清哪些並非它的意圖。中國軍方並未試圖將其它南海諸島主權聲明國從其占據的南沙群島驅逐出去，事實上，它們占據的島礁數量要遠多於中方（比例為4比1）。一些媒體稱“60%經由南海的國際貿易在某種程度上將受到中國威脅”，這種論斷是荒謬的。中國需要依靠外界來實現商品的自由流動，並非采取任何行動來進行阻礙。其次，南海地區沒有土著居民，它不同於烏克蘭，也不是蘇臺德區，沒有人被武裝力量所迫使，加入領土收復的運動中。盡管如此，中國對於這一地區的主權聲明及對其他主權聲明國的態度仍然須有重大改變，包括在使摩擦降低到可接受程度的前提下，實現南沙島嶼的去軍事化。

中國現今在南海問題上已令美國難以接受，這是否預示當它在擁有足夠軍事能力之時會采取更大范圍的行動？

如果要將其現在對待南海問題的方式作為預測其行為的參考，北京仍然受到諸多限制。跟美國在全球擁有大量的盟友不同，中國沒有軍事同盟。中國也沒有海外軍事基地，缺乏現代戰爭經驗，而且一向不太情愿干預國際糾紛。中國不尋求傳播它的政治理念，但同時強烈反對威脅本國政治體制的行為。中國對於國際關係的基本原則是尊重國家主權。

中國在南海的行動對於它的鄰國和美國來說的確是一個挑戰，但美國應該警惕，不應把中國在南海上的激進行為當做中國的常規屬性。對中國來說，南海問題涉及到領土主權，而領土主權被中國稱為“核心利益”。這意味著中國在必要時愿意為保衛領土主權訴諸軍事力量。台灣、日本聲張的釣魚島和中印邊界都關乎中國的領土主權問題。在這些問題上，中國采取了軍事恫嚇和實際行動來警告對方，但在通常情況下，中國更喜歡采取政治和經濟手段加以施壓或者利誘來解決問題。中國領土如果不受威脅，在以后很長的時間內，中國的軍事反應都不會像這次在南海問題上這么激烈。

美國在面對中國的挑釁行為時，也不是完全的消極被動。近年來，美國在亞洲的同盟國關係得到了明顯的加強。“重返亞洲”政策在軍事方面的體現是美國將在太平洋舞臺上部署更多極其先進的空中和海上力量。在東北亞地區，美國宣稱將保護日本在釣魚島問題上的權益；在東南亞地區，美國也正進一步加深其在南中國海問題上的參與度。這些恰如其分的謹慎措施捍衛了美國及其盟國的利益，而非一味姑息中國在這一區域的作為。

然而，無論是將中國定義為對手，或是不可避免的潛在對手，這一規則對鞏固美國及其盟國的安全都會收效甚微。在面對迅速崛起、作風更加強硬的中國時，美國的亞洲盟友雖然歡迎美國在亞洲事務上的參與，也希望得到在安全及其它領域的保護和支援，但是它們並不希望看到美國對中國的敵視。他們希望看到的是，中美兩國共同合作，求同存異，促進區域經濟發展，降低區域緊張局勢。美國有時也需要采取行動，對於中國威脅到地區穩定的不受歡迎行為進行干預。但這並不意味著美國應該對中國未來的行為模式心存懷疑，或做出悲觀預設，由此形成的敵對模式將會導致兩國關係急轉直下。

中國，而非美國，有責任對其國家的未來發展作出重要決定。如果美國盡了最大的努力，中國仍然采取行動，對美國的同盟國及合作伙伴的安全造成危害，或者破壞國際公約和世界秩序，這也將是中國的決定，而美國需要做的是相應地調整規則。當前，我們不應只是基於中美敵對不可避免的假設和全面對抗的規則，就拋棄自尼克松以來八位歷任美國總統所一貫推行的對華政策。這種假設和規則可能只用於吸引眼球的國際關係理論，但事實上並未被任何一位總統采納過。我殷切希望並期待，繼尼克松后第九任總統在面對不斷發展與變化的中國時，不會拋棄美國歷任領導人一貫的對華規則，繼續建立和維護中美關係，構建亞洲的新和平時代。