《代頓協議》后波黑經濟發展與問題

    來源：《俄羅斯東歐中亞研究》2015年第6期

【內容提要】自1995年波黑戰爭結束與《代頓協議》簽署以來，波黑經濟一直處於一種復雜的狀態之中：經濟指標有所增長，但拉動增長的動力不足。特別是波黑民族矛盾和政治僵局所造成的波黑統一經濟空間的割裂，使私有化這一根本性的經濟改革半途而廢，進而影響到了營商環境、就業以及財政狀況。波黑的民族和政治狀況在短期內難以改善，那么，即使波黑經濟隨著世界經濟的復甦而恢復增長，這種增長也將是脆弱和不可持續的。

【關鍵詞】波黑 《代頓協議》 統一經濟空間 種族性私有化 營商環境

【作者簡介】鮑宏錚，中國社會科學院世界歷史所助理研究員；徐剛，中國社會科學院俄羅斯東歐中亞研究所助理研究員、政治學博士后。

因為特殊的歷史和政治背景，西巴爾干國家（the western balkans）的經濟發展近十幾年來呈現出一種非常復雜的局面。作為原社會主義國家，特別是前南斯拉夫成員國，這些國家一方面人口素質較高，都有一定經濟基礎，具備經濟發展的潛力；另一方面紛繁復雜的民族矛盾和政治斗爭又使這些國家難以專注於經濟建設，經濟發展之路曲折，經濟狀況即使時有起色，情況也很不穩定。

波黑作為這一地區國家，也具有上述基本特點。特別是，波黑是一個曾長期遭受戰爭之苦的國家，雖然在1995年簽署《代頓協議》之后基本保持了國內局勢的平靜，但其民族矛盾比其他西巴爾干國家更為嚴重，甚至目前連最基本的國家認同、政治統一問題仍沒有完全解決。在這種情況下，波黑經濟雖然有所發展，但這種發展卻極其緩慢。從經濟指標上看，波黑經濟可謂有喜有憂，但憂遠大於喜。如果波黑內部無法真正實現政治統一與民族和解，未來的波黑經濟發展並不樂觀。

一波黑經濟發展回顧和現狀

波黑共和國曾是前南斯拉夫的重工業基地之一，在社會主義時期（特別是在前期）波黑的軍事工業占有重要地位。然而，其工業基礎在1992～1995年的波黑戰爭中遭受嚴重破壞。1995年《代頓協議》簽署后，波黑經濟發展和經濟轉軌進入新時期。

（一）戰后波黑經濟的簡短回顧

1.波黑經濟發展的三個階段

波黑戰爭結束之后，世界銀行曾根據國際援助的情況將1996~2002年波黑的中期發展前景分為恢復和重建兩個階段。然而，根據波黑經濟發展的實際情況，波黑經濟的發展在《代頓協議》簽署后可大體分為三個階段：

第一階段：高速增長期（1997~1999年）

這三年波黑gdp年均增幅分別為34.4%、15.6%和9.6%。戰爭結束、外國援助劇增以及基礎設施大量重建成為波黑經濟實現這種高幅增長的主要原因。這一階段的經濟增長是恢復性增長。

第二階段：大體恢復期（2000~2007年）

在此期間，波黑gdp年均增幅一直保持在5%左右。這一階段波黑社會生活大體安定，相應的改革措施逐步落實。同時，波黑作為一個高度外向型的經濟體，全球經濟增長強勁也帶動了其經濟的發展。到2002年，波黑的經濟總量已大體恢復到了戰前水平。

第三階段：衰退和徘徊期（2008年至今）

這一時期由於國際經濟蕭條，波黑經濟也隨之衰退。波黑2009年gdp增幅為-2.9%，2012年為-1.1%，2013年起雖轉為正增長，但增幅仍不到2%。

總的說來，自2000年起，波黑保持了與本地區國家大體相同的增長速度，並沒有掉隊。甚至在2008年國際金融危機爆發之前，波黑經濟還出現了較好的發展勢頭，這應該說是波黑經濟潛力的體現。

2.波黑國家經濟職能劃分的演變

作為一份終止戰爭、建立國家的憲法性檔案，《代頓協議》及其附件在經濟方面的內容並不多。該協議的核心思想是保證三大主體民族的自治要求得到滿足，最大限度地限制中央政府的經濟職能。《代頓協議》規定，波黑中央政府除收到極少行政手續費外，無權征收包括關稅在內的任何稅收；其運作所需的全部費用皆由兩個自治實體按照大約1∶2的比例承擔。1998年，兩個政治實體穆克聯邦和塞族共和國的總支出分別為9.17億和4.68億可兌換馬克，其中向中央政府轉移的金額分別為9 500萬和6 000萬可兌換馬克，占比分別僅為10.4%和12.8%。與此相應，波黑中央政府的權限也極其有限，僅負責對外事務和兩個自治實體之間的協調工作，甚至連國防、邊境安全等通常屬於中央政府的權限都不具備。

隨著經濟的恢復，波黑國家職能正常化成為國際社會關注的主要問題。2004年，世界銀行和國際貨幣基金組織聯合為波黑制定《中期發展戰略（2004~2007）》。該戰略在經濟方面的要求主要體現在兩個方面:一是,加強波黑內部統一經濟空間的建設，協調稅制，減少阻礙經濟要素流動的障礙；二是,強化中央政府的財權，進而加強中央政府的經濟、政治權力。實際上，加強中央權力和統一內部經濟是同一個問題的兩面。從2006年起，由中央政府在波黑全境征收統一的增值稅，並由中央政府掌握該項收入。2010年，波黑中央政府、穆克聯邦、塞族共和國的收入分別為8.85億、69.2億、34億可兌換馬克，中央政府收入占全國財政收入的比例為7.7%。這一比例雖然比1998年時的中央政府所得有所下降，但是中央政府收入已全部為自主收入，其中增值稅所占比例為78%。這樣，中央政府就擁有一定的經濟基礎，並接管國防、邊檢、情報等職能，增強了權威，也為中央政府代表波黑更廣泛地參與國際活動創造了條件。2006年，波黑成為中歐自由貿易區成員國；2008年，波黑與歐盟簽署聯系國協議。

2007年，由國際經濟組織制定的波黑《中期發展戰略（2004~2007）》到期，波黑轉而實施由歐盟主導制定的《國家發展戰略（2009~2014）》和《社會融入戰略（2009~2014）》，開始為融入歐洲一體化作準備。

到2013年前后，波黑中央政府的能力得到明顯加強，但由於民族矛盾和政治問題，統一內部經濟空間的工作卻進展緩慢，不僅影響波黑的私有化進程，還進而影響波黑的營商環境、就業、財政等諸多方面，帶來一系列經濟和社會問題。

（二）目前波黑經濟狀況

《代頓協議》簽訂二十年來，波黑經濟得到一定發展，但並不穩定。從綜合宏觀經濟指標和經濟環境指標來看，波黑目前經濟發展問題較多，經濟發展比較脆弱。

2013年波黑大部分宏觀經濟數據表現尚可。其中，公共債務和財政赤字占gdp比重分別為53%和2.1%，明顯低於歐盟《馬斯特里赫特條約》中60%和3%的標準，在西巴爾干各國中也排名靠后。但是，波黑gdp增幅和出口增長差強人意。

另外，由於波黑實施貨幣局制度（currency board arrangement），必須按照外匯儲備的數額發行對等數額的本幣（可兌換馬克），並且自1999年以來一直保持著與歐元1∶1.95的匯率，因此波黑貨幣一般情況下均能保持穩定，而且能夠與主要貿易伙伴歐盟所使用的歐元同步升降，降低了歐元區需求疲弱對波黑出口的負面影響。同時，波黑的增值稅稅率為17%，是全歐洲最低，也是促進吸引外資的重要因素。

但是，通貨膨脹-0.8%揭示出表面合格的宏觀指標背后存在重大隱患。這些宏觀指標的取得並不是因為宏觀經濟的健康穩定，而主要是開工不足、經濟活動缺乏穩定動力所引起的。這意味著，目前波黑gdp增長很可能是難以持續的。

從經濟環境指標可以進一步看到波黑經濟的問題。經濟自由度、商務便利度指數排名越高，說明開辦企業、經營企業的行政障礙越小。波黑的這兩項指數均為本地區最差，甚至在商務便利度指數上大大落后於其他國家。在這種情況下，波黑的國際競爭力指數排名在本地區中並不占優勢。更值得注意的是，用於綜合評價一國整體宏觀經濟走勢的信用評級對波黑的評價較低。波黑宏觀數據中的積極部分並沒有轉換成對投資的吸引力。

波黑處在一種復雜的經濟形勢之中。宏觀數據尚可，意味著波黑尚有進行經濟調整的操作空間，波黑經濟仍具有相當的潛力。但是整體營商環境的差距較大，往往是多種因素長期作用的結果，很難在短期內改善，而這種改善才是經濟長期增長的保障。營商環境往往是一個國家政治狀況的體現，這在民族矛盾突出、政治分歧嚴重的波黑更是如此。

波黑的政治問題影響從企業經營到宏觀調控的各個經濟環節，直接決定就業和財政狀況。因此，研究波黑經濟狀況，就必須對波黑政治向經濟的傳導機制進行分析。
二波黑統一經濟空間缺失及對私有化的影響
波黑的民族矛盾和政治分歧導致了曠日持久的波黑戰爭。戰爭造成民族地理分布改變，進而使各民族地區間經濟往來被隔離。波黑至今未形成統一的經濟空間，是當前波黑很多經濟問題的根源，對私有化進程影響顯著。
（一）民族地理分布的改變

波黑戰爭期間，共有約二百萬人離開原居住地，成為難民。根據《代頓協議》的規定，1995~2004年，共約一百萬難民返回原居住地，其中有44萬人從境外返回，56萬人從波黑境內其他地區返回。還有約85萬在波黑境內避難的難民選擇不返回原居住地，主要原因是與戰前相比，在經歷波黑戰爭的種族清洗之后，許多實際控制某一地方的主體民族都已發生改變。原來的各族混居地區可能已經成為某一民族占人口優勢的地區。在這種情況下，很多難民如果回到戰前的原居住地，將成為處於明顯人口劣勢的少數民族。在難民回歸過程中，塞族人重返穆克聯邦和穆族返回波黑塞族共和國的比例最大，均為15萬人左右，各占全部境內返籍難民約33%，克族人重返穆克聯邦達7.2萬人，但返回波黑塞族共和國的僅有1萬人，分別占境內返籍難民的15.9%和2.3%。從這一數據可以看出，穆族人向波黑塞族共和國的人口回流和塞族人往穆克聯邦的人口回流比較多，而克族人往波黑塞族共和國的回流非常少，克族和塞族之間的積怨很深。

在戰后民族仇恨很難消解的背景下，從人身安全和社會環境的角度考慮，期待很多移民回歸也是不現實的，因此他們只能留在避難地繼續生活。人員流動受阻直接導致經濟交流停滯。波黑國內的經濟空間就此被割裂。這種割裂造成各個民族市場縮小，應對沖擊能力降低。這種沖擊首先發生在私有化進程中，表現也最為明顯。

（二）私有化問題

產權歸屬是經濟制度的根本問題，私有化問題是波黑經濟發展中的一個全域性問題。考察波黑二十年來的經濟發展及其存在的問題必須首先厘清私有化進程及其成效。

《代頓協議》簽署之后，國際社會在波黑私有化問題上面臨著兩種選擇，即以資產券為主要形式的私有化和以招標、拍賣為主要形式的私有化。前者主要通過將國有企業的資產進行證券化，以資產券的形式近乎無償地分發給國民，使國民成為企業的實際資產所有人。這一方式操作比較簡單，能起到快速私有化的效果，但資產券本身無法為該企業籌集新的資金。后者主要通過招標、拍賣等方式，為國有企業尋找買家，對這些企業全盤接手，並投入新的資金、采用新的管理方式，但需要進行大量的遴選、談判、善后等工作，因此進度較緩慢。當時，這兩種私有化方式都已在其他中東歐轉型國家實施了一段時間。實踐證明，以資產券為主要形式的快速私有化對國民經濟的沖擊較大，在蘇聯體現尤為明顯。但波黑在戰爭之后，各民族的地理區域重新劃分，民族主義政黨大行其道，受政府控制的企業正逐步成為民族主義政權的財政工具，因此國際社會駐波黑最高當局，特別是主導波黑私有化進程的美國國際開發署（usaid）認為，需要使波黑的企業迅速與政治力量脫鉤，使之不再為武裝勢力死灰復燃創造條件。在這種情況下，波黑的私有化采用了資產券形式。

現實情況是，在波黑的私有化實施過程中不但出現了其他以資產券實現私有化的中東歐國家的通病，而且還由於波黑的特殊情況，使這一私有化進程更加困難。資產券模式的通病表現為，由於追求快速私有化，沒有相應的配套經濟政策和法律建設，特別是資產券的二級流通市場，又加之人民生活貧困，急需現金，因此國民手中的資產券常常以大大低於面值的價格通過黑市流入個別官員和富豪手中（在波黑，這種在黑市進行資產券交易甚至僅為面值的3%），從而使這些人最終掌控了這些企業。

更為重要的是，波黑的私有化與波黑和平進程同步進行。一方面，民族成分變更的地區，尚未返鄉或因民族矛盾已無法再返鄉的人們將無法得到原來所在企業的資產券；另一方面，由於前南斯拉夫實施的是所謂“社會所有制”，職工與國有經濟的聯系全部體現在他們與原來所在企業的權利義務上，現在這些未返籍難民由於沒有在避難地的企業工作過，所以在獲取當地企業的資產券時也存在很大障礙，因此成為被戰爭和私有化過程雙重剝奪的人。而資產券分配不平衡，直接給當地的民族主義政治勢力和財團創造條件，使其能夠更容易地掌控這些企業，並通過向本族參與過波黑內戰的老兵和傷殘軍人家庭派發更多資產券等方式，為其政治利益服務，因此形成某種“種族性私有化”（ethnic privatization）。這樣一來，這種“種族性私有化”反而與國際社會希望企業與政治勢力迅速脫鉤的愿望背道而馳。因此，實際上從2000年起，波黑資產券形式的私有化進程就被終止了。

在這種情況下，國際社會轉而希望以招標、拍賣形式，即通過尋找能夠對現有國企進行“戰略投資”的“戰略投資者”，繼續波黑的私有化進程。但是由於波黑動盪的政治局勢，西方企業對這種“戰略性投資”往往缺乏信心。更重要的是，為了避免已經動盪不安的波黑社會再出現新的不穩定因素，波黑政治當局在對國有企業進行招標、拍賣時，經常要求不得大量遣散員工，還要按以前社會主義時期的模式給工人提供醫療、養老保障，甚至是午餐補貼，這意味著不能對企業進行應有的改革。因此，這種招標、拍賣的私有化方式也沒有得到明顯的推進。
三波黑經濟發展的三大具體問題
政治空間、經濟空間的割裂和問題重重的私有化過程，給波黑經濟和政治發展都造成了一定程度的影響。比如，營商環境逐步惡化，官僚化的國家治理體系使國家財政日益緊張，高失業率直接影響人民的生活。這三個問題既是具體的經濟問題，又與政治環境相互交織，是考察波黑國家政治經濟進程的重要因素。

（一）私有化延宕的政治后果及對營商環境的影響

在資產券私有化逐步停止之后，私有化問題和民族主義政治之間形成了一種惡性循環：私有化的延宕導致地方政治勢力強化對國有企業的把控，以獲取政治活動所需的經濟資源。而這些民族主義政治勢力越強大，就越不會推動其所掌控的企業私有化，同時，波黑的民族對立在得到經濟支援之后，變得更加嚴重，各民族間的政治和解難以達成。

2007年時，波黑已有幾萬家中小企業實現了私有化，但300多家大型企業始終沒有進行私有化。到2012年時，這一數字基本上沒有變化。這些企業主要從事礦產資源的開采和冶煉，是波黑出口創匯的主力，因此波黑主要創匯企業的利潤實際上仍然是地方自治實體的重要財源。以2012年為例，穆克聯邦的總收入去除社會保險繳納金后為39.5億可兌換馬克，其中“其他收入”一欄為7.2億可兌換馬克，約占18%；塞族共和國的這三項數據分別為20.6億可兌換馬克、4億可兌換馬克和19%。這里的“其他收入”一項除少量行政手續費、罰款收入外，主要來自國有企業的收入，其中既包括對這些企業實行私有化招標、拍賣的收入，也包括其上繳的利潤。在私有化沒有實質性推進的情況下，這項財政收入實際上主要是國有企業利潤。國有企業對各族政治勢力形成了強有力的支援。

波黑國有企業和民族主義政治之間的互相支援，使真正的經濟改革和政治改革都無法開啟。在關係經濟命脈的領域，波黑企業效率低下，競爭力低，增長緩慢。在政治領域，腐敗盛行，用人封閉，家族化趨勢嚴重。為了使國有企業得以維持，使國有企業的經營者獲得利益，波黑的政治勢力不斷將大量資金注入這些企業。正常的市場競爭秩序無法維持，產權法、破產法無法得到有效實施，這導致波黑營商環境日益惡化。

（二）失業問題

西巴爾干國家的失業率普遍較高，波黑更是在這些國家中高居前列，這是國際社會對波黑經濟最直觀的認識。一些國際組織甚至認為，波黑的失業率在40%~50%之間。但是，即使是在gdp年均增長5%左右的時期，波黑的失業率也沒有明顯下降，同時波黑的人均gdp還有所增長，這和一般經濟規律不符。實際上，這兩個問題都與波黑統一經濟空間的破壞有關。

波黑戰后的民族矛盾在很大程度上阻礙人員的自由流動。當一個地區滯留過多不愿返籍的難民，再加之戰后的金融滯后、融資困難，其原有的經濟能力便無法消化富余勞動力。80余萬未返籍難民對於總人口不過300多萬，全部適齡勞動人口僅99萬的波黑來說，形成嚴重的就業壓力，失業率明顯較高。

在無法通過正規渠道就業的情況下，波黑的大量富余勞動力只得退而求其次，轉入非正規就業市場。這些人雖然沒有在勞動力市場進行注冊，但仍然為經濟發展做出貢獻，因此波黑在失業率居高不下的同時，gdp和人均gdp都有所增長。

一般認為，波黑的非正規就業人口占適齡人口的32%~36%，實際失業率應該在15%左右。其中，塞族共和國和穆克聯邦的非正式就業人口分別占就業總人口的32%和41%。波黑的工作提供者在這種買方市場中可以肆意地討價還價，常常壓低工資，不為勞動者提供社會保險。有統計表明，非正規就業者的收入僅為正規就業者的70%左右，工作換崗率明顯高於正規就業者，工作穩定性較差。同時，非正規就業分流正規就業可能提供的工資與工資稅，造成了財政收入流失。由於工資稅由兩個地方自治實體征繳和支配，因此非正規就業主要侵蝕的是兩個地方自治實體的稅基。地方自治實體稅收的減少導致其與中央政府對稅源的爭奪。

（三）公務員工資和財政問題

商業環境不佳、失業率居高不下，使許多人轉而尋求公務員的職位。在波黑，為了保持三大民族的平衡，三大民族在政府中保持著1∶1∶1的公務員比例，使波黑政府成為一個人員冗余的政府。同時，由於國際社會希望強化波黑中央政府的權威和能力，在援助使用方面、工資方面都對波黑政府有所照顧，由此波黑政府成為國家沉重的財政負擔，甚至影響到財政可持續性。

波黑戰爭之前，在波黑政府部門和非政府部門工作人員的比例為1∶5.6；波黑戰爭之后，這一比例一躍而為1∶2.8，相差整整一倍。政府人員的工資又遠高於企業人員。2002年，穆克聯邦公務員的薪酬為企業人員的167%，這一比例在塞族共和國為186%。2000年時，波黑各級公務員總工資占了政府財政支出的33%，而這一比例在同期的其他中東歐轉型國家中平均僅為17%。

波黑政府的公務員工資占比逐年升高，到2009年時，中央政府支出中的72.7%都用在了公務員工資上。在2008年國際經濟蕭條之前，由於波黑經濟仍持續增長，這一比例並未成為嚴重問題。但波黑的經濟增長在2009年降為負數，政府出現財政困難，此時，政府人員開支問題成為各界關注的焦點。

2009年和2012年，波黑政府曾兩次向國際貨幣基金組織申請“備用信貸安排”，以期渡過難關。2009年，國際貨幣基金組織經過審查，認為波黑除經濟增長疲軟外，其他宏觀指標均處於可控范圍之內，鞏固財政工作首先要做的就是削減政府人員工資。但是經過三年時間，到2012年，波黑各級政府工資占政府總支出的比例基本上沒有變化，中央政府的人員開支占比仍然高達71.4%。雖然目前由於波黑經濟再度企穩，政府人員工資可能不會在近期內再對財政穩定構成嚴重威脅，由於波黑特殊的政治環境，其政府減員的可能性依然不大。當再度出現外界引發的經濟萎縮時，波黑政府的財政問題勢必會再次引爆，波黑對國際貨幣基金組織的貸款依賴仍然難以改變。可見，波黑“受全球監督和援助較多的世界級保護國”。
結語

波黑戰爭結束、《代頓協議》簽署20年來，波黑經濟經歷三個不同的發展時期，增長率一度較高，反映出波黑經濟的潛力。直到今天，波黑的一些經濟指標仍表現尚可，這為其經濟好轉提供了較好的基礎。

然而，波黑經濟在兩個方面存在嚴重的缺陷，在近期內很難獲得穩定的發展。第一，其產業結構比較單一，對外界經濟環境的依賴性較大。第二，更重要的是波黑的政治斗爭、民族和解進程停滯不前，直接動搖波黑經濟的根基，使統一經濟空間遭到破壞。在這種情況下，波黑企業的私有化進程無法實質性推進，使企業利益和民族主義政治結合在一起，進一步制約波黑的政治和經濟改革。從而導致波黑營商環境惡化、招商引資困難增加、失業率高企和非正規就業泛濫以及近年來的財政困難。

從目前情況來看，波黑經濟發展的積極因素和消極因素並存，但上述兩大消極因素不是一朝一夕可以改變的。因此，波黑經濟發展仍將處於一種復雜的態勢中，很可能將繼續隨國際經濟，特別是其主要貿易伙伴歐盟的經濟蕭條而徘徊。即使在可預見的時期內，波黑經濟即使隨全球經濟的恢復而出現增長，恐怕也將繼續一種“帶病增長”，是不穩定，也無法持久的。