進擊的虛擬貨幣監管和摩擦

也許誰也沒有想到，幾周前隱私交易應用 Tornado Cash 被 OFAC 制裁能引發如此規模的連鎖反應，從 DeFi 應用的前端屏蔽地址，到開發者被抓，再到影響以太坊這條全球最大去中心化生態網路的抗審查性，事情的嚴重性已經遠超預想。

也許大家會有疑問，加密貨幣並不是第一次遇到監管，但為什麼這次監管甚至影響到了網路的根基？這場制裁的不同點是什麼？

何為 OFAC？

成立於 1950 年，外國資產控制辦公室（the Office of Foreign Assets Control，簡稱 OFAC）是美國財政部下屬的一個機構，主要對反對美國利益的外國人和組織進行經濟或者貿易制裁，權力很大，名聲相對較小，制裁效果明顯，往往上了 OFAC 名單會給被制裁的目標帶來深遠的影響。

OFAC 的創立來源於國會於 1977 年通過的一項法案——《國際緊急經濟權力法》（簡稱 IEEPA），該法案首先要遵守美國憲法，所以行使法案相關權力的行為也要符合美國憲法。IEEPA 給予總統（國家行政機構）宣布國家緊急狀態的權力，從而阻止受美國管轄的人和組織進行任何涉及外國勢力損害美國利益的活動。IEEPA 給予了 OFAC 封鎖財產的權力，其核心是「財產」。911 之後，為了從財務上更好地打擊恐怖組織，當時的美國總統布什推進國會通過了另一項法案《美國愛國者法案》，實質上將 IEEPA 擬定的行政權擴大了，並給予了 OFAC 很大的權力。該法案允許 OFAC 封鎖「調查中（pendency of an investigation）」的財產，並不必為此提出解釋或提供確鑿的證據。

在 OFAC 開始將制裁的大棒揮向加密貨幣和區塊鏈行業之前，OFAC 的傳統制裁對象一般是意識形態上挑戰美國的與主權國家相關的個人與組織。2021 年 10 月，OFAC 發布了針對虛擬貨幣的合規引導（Sanctions Compliance Guide for the Virtual Currency Industry），裡面重申了 OFAC 的制裁類型，一共是四類：i) 廣泛商貿制裁和封鎖，目前主要針對伊朗、朝鮮、古巴、敘利亞、克里米亞地區。ii) 針對政府或者政權的制裁。iii) 清單制（目前有許多虛擬貨幣行業的制裁走的是清單制）iv) 行業制，針對某些外國的某特定產業。

第一類制裁是制裁的根本，但是 OFAC 靈活使用各類制裁來封鎖某主權國家或地區一切對外貿易和經濟行為。前往過伊朗、朝鮮等地旅遊的讀者可能可以感受到國際的銀行交易無法在那些國家使用，所有針對那些國家公民的轉賬也無法通過 SWIFT 交易。自 1979 年以來，美國對伊朗陸續進行了全方位制裁，禁止美國與伊朗間的直接貿易，禁止出售飛機零件給伊朗航空公司，禁止石油貿易，OFAC 同時也對伊朗領導人海外資產直接凍結和沒收，將 700 多個伊朗相關的實體列入特別指定國民清單（Specially Designated Nationalists List, SDNs），等。該制裁影響深遠，重創伊朗經濟，使伊朗經濟游離於世界經濟體外。美國臨時引渡孟晚舟，理由之一就是調查華為是否幫助伊朗規避了制裁。目前，OFAC 正在調查最大的加密貨幣交易平台 Kraken，該調查自 2019 年即開始，其原因也是因為 Kraken 涉嫌規避對伊朗的制裁。除此之外，OFAC 也制裁了許多試圖規避制裁的人或實體。2020 年 3 月，OFAC 宣布制裁兩位中國人，理由是其通過加密貨幣幫助朝鮮的 Lazarus Group 規避制裁洗錢。大部分的制裁與第一類制裁相關，理由都是某行業某行為涉及了被制裁國家，無論該行為是有心還是無心，在美國本土還是不在美國本土，有證據還是沒有證據。

OFAC 制裁加密貨幣的流程、案例 OFAC 發布了合規的五個元素（sanctions compliance program, SCP），分別是 i) 管理層義務 ii) 風險評估 iii) 內部控制 iv) 測試和審計，還有 v) 培訓。總體而言，OFAC 的期待值比較高，企業想要合規，需要從上至下具有合規和風險意識，在內部安排專門處理 OFAC 合規事項的人員和部門，並且小心翼翼不要貿然或者沒有準備地觸碰到 OFAC 的紅線。上了 SDN 的名單也可以改變行為，積極部署合規，然後向 OFAC 申請從名單上刪除。OFAC 明確表示，制裁的目的不是為了永恆性地懲罰某些個人或者組織，而是督促其改變行為，增加合規。所以，每年 OFAC 也是會從網站上刪除許多進行了改變的人和組織。

近年來，隨著去中心化加密貨幣和交易平台的崛起，OFAC 的制裁也屢屢走進了這個行業。雖然加密貨幣的理論本質是去中心化，比較重要的交易平台都是美國合規的公司，創始人可能會和美國利益相關，甚至交易平台不需要和美國有關，只要交易中出現和「伊朗」「朝鮮」等相關，涉及反對 OFAC 既定的制裁的，都有很高的可能受到 OFAC 的制裁。

2021 年 9 月，OFAC 宣布制裁實際在俄羅斯營運的加密貨幣交易平台 Suex，將它列為了 SDN，理由是它涉嫌為網路攻擊洗錢，為至少八種勒索軟體變體的非法收益提供便利。2022 年 4 月，OFAC 制裁了礦業 Bitriver，理由是它幫助俄羅斯政府躲避制裁。2022 年 5 月，OFAC 已經宣布制裁了一個虛擬貨幣混幣平台 Blender.io，理由是該平台幫助朝鮮政府洗錢，幫助上文提及的朝鮮 Lazarus 洗了超過 2,050 萬美元。OFAC 凍結了 Blender 所有的在美資產並禁止美國個人與實體與 Blender 交易。

除此之外，OFAC 也經常更新列出新的被制裁的個人，有伊朗人、俄羅斯人、中國人等，因為他們利用加密貨幣的方式幫被制裁的國家洗錢，當然也有利用去中心化的交易平台進行犯罪資金行動的。

在 OFAC 制裁 Tornado Cash 之前，OFAC 列出的錢包、個人等，都具有一定「合法性」，符合 OFAC 制裁的邏輯，且針對中心化的個人、群體等，大多與個別被制裁的國家例如伊朗、朝鮮、俄羅斯有關，在虛擬貨幣行業內雖然也有怨言，但是並未找到邏輯漏洞。

OFAC 制裁 Tornado Cash 的合法性和非法性

2022 年 8 月，OFAC 將虛擬貨幣混合平台 Tornado Cash 列入了 SDN 名單中，宣布制裁相關的 44 個以太坊和 USDC 錢包地址，理由是該混合器涉及洗錢，涉及價值超過 70 億美元的虛擬貨幣，該制裁在虛擬貨幣圈掀起了波浪。

這次制裁與今年早些制裁 Blender.io 不同，制裁 Tornado Cash 並不算是制裁「實體」。制裁 Blender 時，OFAC 詳細列出了 Blender 有關的幾個網站和幾十個比特幣錢包地址，且 Blender 是一個中央化的實體。但是 Tornado Cash 並不是一個中央化的混幣器，所以一這讓 OFAC 制裁「實體」的權力來源可被推敲，二也使得制裁 Tornado Cash 這樣的去中心化智能合約非常困難。制裁之後，美國公民將無法使用 Tornado Cash。

由於 OFAC 制裁普遍比較非透明化，其列在網站上聲稱對「Tornado Cash」的制裁併不知道具體是制裁了誰，是受自然人控制的叫做 Tornado Cash 的實體，還是擁有和營運該網站的實體，還是籌集資金環節的實體。正由於 Tornado Cash 去中心化的本質，所以 OFAC 列出制裁的虛擬貨幣錢包也不能表明這些被制裁的錢包背後有實體、法人、自然人可以被制裁，因為安裝在以太坊智能合約上的錢包，可以不被人控制，自動根據代碼進行混幣。並沒有證據表明，部署了 Tornado Cash 的自然人或者法人團隊現在還對該程序進行控制。在 Tornado Cash 的邏輯里，混幣的用戶可以來自五湖四海，但並沒有中心審查團隊或者機制去甄別這些客戶，但這並不一定是有人故意為之，而是系統與算法自動進行去中心化的匹配和處理。在這種情況下，有律師認為 OFAC 是否可以將一個自動協議列入 SDN，該情況是否違憲？

如果被制裁的 Tornado Cash 是一個實體，實體如果認為 OFAC 制裁不公，是可以通過法律手段進行申辯並且在聯邦法院提起訴訟。由於訴訟只有實體可以提出，所以請願移出 SDN 名單也只有實體才可以做到，那麼制裁沒有中心的實體是不是不公平？同時，制裁相關錢包並無法改變該自動算法自動進行交易的行為，那制裁是否違背了 OFAC 的初衷，即促使某組織或個人改變行為。

加密貨幣智庫 Coin Center 認為 OFAC 制裁 Tornado Cash 的行為超出了該組織的權限，由於制裁併未推動在「實體」上，同時不能有效改變行為。最後它並不在 IEEPA 規定的對「財產」封鎖的範疇內，且沒有提供美國憲法規定的程序性正當程序要求，所以 OFAC 此行為超出 IEEPA 給予的行政權力。

Kraken CEO Jesse Powell 認為 OFAC 制裁 Tornado Cash 的行為可能「違憲」。在荷蘭政府羈押了 Tornado Cash 創始人 Alex Pertsev 之後，8 月 20 日有超過 50 人的集會在阿姆斯丹遊行抗議該羈押，要求釋放 Alek Pertsev。目前，對 OFAC 這次制裁存疑的律師在組織力量和 OFAC 聯繫並試圖在法律層面推動抗議與訴訟。

監管的未來與以太坊分叉

目前因為分叉而處在風口浪尖的以太坊也有可能與 OFAC 交手。如果有一天 OFAC 想要審查或者制裁轉成了 PoS（Proof of Stake）之後的以太坊，是否有可能呢？OFAC 是可以制裁給以太坊提供服務的基礎設施「實體」，但是想要制裁一個去中心化的 protocol，一樣會面臨問題。面對該問題，以太坊創始人 Vitalik Buterin 於 2022 年 8 月 16 日通過 Twitter 表示，審查制度是對以太坊協議的攻擊，如果有這樣的情況，他會選擇通過社區共識燒毀他的市佔率。

部分政府已經發覺以中心化的方法去監管去中心化的工具的邏輯問題以及困難程度。歐盟副主席 Eva Kaili 在 8 月與 CoinDesk 的採訪里表示，「從設計上講，DeFi 至少在我們習慣的方式上缺乏『實體』的特徵。因此，在這種去中心化的環境中，我們需要重新考慮我們的方法，即什麼構成了在不當行為的情況下將承擔責任的『實體』」。

2022 年 6 月，受 UST 崩盤影響，歐盟加快了對加密貨幣行業的立法，推出了加密法案 MiCA，要求歐洲境內營運的穩定幣商提供合理的白皮書並且保證邏輯可行，要求歐洲境內的加密資產服務商獲得授權才能在歐盟營運，大型服務商要受歐洲證券和市場管理局監督，穩定幣發行商必須保有一定的儲備金等。該法案是歐洲對穩定幣監管的分水嶺法案，其中許多條例與監管傳統中心化的金融服務商和銀行類似。歐盟該法案在可以進行的領域通過可以被監管的節點儘量地去監管了去中心化的內容。

儘管 MiCA 的通過和 OFAC 的行動，去中心化市場的大部分的行為目前並不在監管範圍內，但這並不代表監管層沒有注意這個行業。聯準會副主席 Lael Brainard 一直以來都批評虛擬貨幣的發展，認為在該行業變大之前需要進行有效監管。聯準會主席鮑威爾也多次在公開場所表態，認為美國可能需要一套專門監管虛擬貨幣的框架。

相比之下，一些小型地區和國家法律稍微放鬆一些。2022 年 2 月 28 日，阿聯酋通過了虛擬財產法，並設立了虛擬財產監管局（VARA），除了要求發行虛擬貨幣的公司需要拿到阿聯酋的執照、表明所有在阿聯酋境內的虛擬財產公司受 VARA 監管外，並沒有過多的條款。

在監管層日益加強對區塊鏈產業和加密貨幣的監管的今天，由於種種原因，地緣政治和法律也不可避免地愈發進入了這個理論上應該去中心化的行業。基於日益加強的地緣政治因素和國際通過加密貨幣洗錢的活動增加，OFAC 等相關監管方也會提升其監管手段，以更好地在去中心化的群體里達到中心化的政治目的。

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