[智庫]歐盟"條件性"運用：擴大政策與鄰國政策的比較

[內容提要] 在東擴進程中，歐盟充分運用了“條件性”限制，不僅內容越來越多，要求也越來越嚴格。與此同時，歐盟在發展同鄰國關係的過程中，也運用了“條件性”限制。在“條件性”的運用上，鄰國政策對擴大政策具有很強的路徑依賴，在思路、結構和程式上均有很強的借鑒性。但是，它們之間具有更多的差異性，比如“條件性”強度不同、條件回報有別以及歐盟成員國與對象國對“條件性運用”的認知差異等。

[關鍵詞] 歐盟;條件性;擴大政策;鄰國政策

隨著2013年7月1日克羅地亞正式加入，歐盟已經成為包括28個成員國的高度一體化的區域性經濟政治組織。回顧歐盟60多年的發展歷程，在西歐范圍內的擴大只不過是一種形式或“走過場”而已，候選國只要接受歐盟的規則與法律成果即可實現入盟。與其說西歐范圍內的擴大不需要增添過多的附加條件，不如說歐盟所強調的規範、標準與這些國家的“匹配度”非常高。然而，冷戰結束后歐盟在前東歐社會主義國家的擴大則用足了“條件性”限制，而且“條件性”的內容越來越多。另外，冷戰的結束為歐盟在國際舞臺上發聲提供了新的機遇和空間，歐盟在強化自身整合的同時注重發展與周邊鄰國之間的關係，並且同樣運用了“條件性”政策。那么，歐盟在擴大進程中的“條件性”運用與鄰國政策中的“條件性”運用有怎樣的相似性和差異性呢？從目前國內的研究情況來看，將“條件性”置於歐盟擴大與鄰國政策中進行對比的文獻尚不多見[1]，本文嘗試對此問題進行回答，以助於解釋歐盟對外政策的基本理路和現實取向。

一、“條件性”：內容及其運用

所謂“條件性”（conditionality），指的是歐盟在實施周邊治理時提出的政治、經濟、法律等一系列的附加性原則與標準。依據不同的標準，“條件性”有不同的分類。按條件投射領域，可以分為“政治條件性”和“經濟條件性”。前者是指歐盟在給予對象國明顯好處（入盟或援助）時，需以該接受國是否滿足有關保護人權、促進民主、推行法治等原則為條件；后者通常要求對象國引進市場經濟或實施特定的經濟政策。按條件的限制強度，可以分為“肯定性條件”和“否定性條件”。它們奉行的邏輯是，當對象國不履行條件時，歐盟則對其懲罰甚至收回利益供給，如果遵守則繼續給予援助與好處。在1994年埃森首腦會議后，歐盟突出強調“肯定性條件”的運用，以鼓勵入盟候選國進行改革，進而實現入盟。歐盟“條件性”內涵在實踐過程中不斷豐富和充實，尤其是政治性標準。

歐盟“條件性”的運用最早可以回溯到20世紀80年代中后期，特別是東歐劇變、蘇聯解體期間。歐盟利用政局變化后中東歐國家國內的經濟困難與“回歸歐洲”的訴求，極力推動這些國家實施一系列經濟和政治改革，對處於改革進程前列的國家（如波蘭、匈牙利）給予援助和支援，加速它們進入“歐洲大家庭”的進程。與此同時，歐盟自身也在進行規範整合，1991年12月通過的《馬斯特里赫特條約》明確提出了歐盟對人權、民主和法治等領域的主張。

1993年出臺的哥本哈根標準在政治、經濟和法律層面提出了入盟的基本門檻，1995年歐盟理事會在馬德里首腦會議上提出了候選國實施行政改革的要求，添加了關於“善治”的標準。后來，擴大的條件又增加了良好的周邊關係、地區合作、人權、核安全、少數民族權利以及司法改革等。歐盟所設定的“條件性”從趨勢上看越來越復雜和嚴格，但也依國別不同而有差異。最為典型的例子是，入盟前的評估報告指出保加利亞和羅馬尼亞在司法等領域仍未達到要求，歐盟在沒有推遲兩國入盟的情況下提出了合作與確認機制（cooperation and verification mechanism）來幫助它們在相關領域進行“補課”。此后，“司法制度與基本權利”成為克羅地亞入盟談判的重點內容。而在2014年1月啟動的塞爾維亞入盟談判中，“與科索沃關係正常化”成為首項談判的內容。

實現首次東擴后，歐盟已經被一個不穩定的弧形包圍，這個弧形從白俄羅斯沿著烏克蘭、摩爾多瓦、高加索、西巴爾干、中東一直延伸到北非。歐盟要把這些鄰國分為兩類以區別對待：一類國家在地理位置上與歐盟緊鄰，歐洲人需要以清晰的成員國身份的視角來對待；另一類國家應當對之提供強大的歐洲鄰國政策，這種政策盡管缺乏完全成員國身份的目標，但旨在使它們更為接近歐盟。[2]第一類國家經過幾次東擴后重點鎖在西巴爾干地區，它們處於擴大的不同進程當中。第二類國家在歐盟的東面和南面，仍然形成了一個弧形圈。

2002年12月，時任歐盟委員會主席的羅馬諾·普羅迪（romano prodi）指出，歐盟應推廣其在擴大進程中所得的成功經驗。[3]2004年4月出臺的鄰國政策（european neighborhood policy，enp）就是這種推廣的產物。鄰國政策的目標旨在“與2004年擴大后的鄰國之間增進穩定、安全和福利，防止新的分界線出現，並通過更高級別的政治、安全、經濟和文化合作提高鄰國參與歐盟行動的機會”，“建立一個繁榮和睦鄰友好的周邊地帶——‘朋友帶’——歐盟與其共用密切、和平與合作的關係。”[4]鄰國政策的運用也是基於首次東擴所使用的工具和邏輯：共同的價值觀、市場開放、法律和體制調整、多元化的辦法、有條件和有針對性的援助、有組織的政治對話，包括安全、文化合作標準等等。[5]在“共同價值觀”上的承諾類似於接受入盟條件，它涵蓋尊重人權，包括少數民族權利、法治、善治，促進睦鄰友好關係，市場經濟和可持續發展原則以及某些關鍵的外交政策目標等。[6]

在程式上，歐盟擴大進程大致包括確立候選國、歐盟委員會對候選國的準備情況發表評論、啟動談判、結束談判、簽署和批準條約以及最終入盟等階段。對於西巴爾干國家來說，簽訂穩定與聯系協議則格外重要，它被視為獲得候選國地位的前提。另外，歐盟對候選國實行監督且每年都會出臺進展評估報告。鄰國政策的實施則主要有以下幾個階段：提出政策目標、發表國別報告、制定雙邊行動計劃或經濟協定、對每個國家給予定期監測、作出進展評估以及對政策目標進行重新調整。[7]可見，鄰國政策在程式上也充分借鑒了擴大政策的經驗。“條件性”以及對條件適用的評估已經成為歐盟塑造鄰國的一種規範和路徑。

二、評估擴大政策中的“條件性”運用

在上述提及的擴大進程中，任何一個階段的結束，都伴隨著歐盟“條件性”戰略的一次運用。而且，每一階段的結束並不意味著入盟日期的明確承諾。[8]相應的情況是，歐盟每年出臺一份進展評估報告，如果某個條件在下一年的報告中沒有被提到，即可視該候選國已經充分滿足了此條件。至於什么時候給予確切的入盟日期並不完全取決於候選國的改革成效與談判進展。但是，入盟確切日期的賦予與否則對候選國接受“條件性”的程度有深刻的影響。

通過分析2004年第一次東擴和2007年第二次東擴的情況可以發現，如果入盟日期尚未確定，歐盟的條件限制將是相對有效的；一旦入盟日期確定，條件限制就不再是一種促進改革的有效工具；因此歐盟將盡可能縮短宣布入盟的日期和實際入盟日期之間的時段。[9]法國學者阿蘭·馬西亞諾（alain marciano）和讓-米歇爾·若斯蘭（jean-michel josselin）根據候選國在給定年份中被要求滿足的條件與歐盟所有規定的條件之間的比例來計算條件限制強度，清晰地發現第一批中東歐入盟國家在2003年、保加利亞和羅馬尼亞在2004年條件限制強度下降得非常明顯（參見表一）。究其原因，在於這兩個年份恰好歐盟向兩組國家提供了入盟確切時間，倘若歐盟一再強調條件限制，甚至增強條件的數量，必定影響新成員入盟。

表一 歐盟條件限制的強度（單位：%）

資料來源：alain marciano and jean-michel josselin, eds., democracy, freedom and coercion: a law and economics approach, cheltenham: edward elgar publishing, 2007, p.243。

入盟日期確定后，“條件性”對候選國限制程度的下降還可以從它們放慢國內改革步伐可以看出。歐盟委員會對候選國在相關條件的遵守上都存有記錄。以候選國對歐盟共同法律成果的遵守情況來看，在獲得確切入盟日期后的遵守指數（compliance index）都低於0.5，只有立陶宛和斯洛文尼亞例外，捷克、斯洛伐克和拉脫維亞的遵守指數甚至是負數（參見表二）。

表二 中東歐八國對歐盟共同法律的遵守情況（2003-2006年）

資料來源：european commission, “second implement report of the internal market strategy 2003-2006,” brussels, com(2005) final,2005。

從民眾對入盟的支援情況也可以找到解釋。以斯洛文尼亞為例，20世紀90年代斯洛文尼亞民眾對入盟的支援率均不是很高，維持在40%左右[10]。根據2002年春季對斯洛文尼亞民眾進行的入盟公投民調顯示，斯洛文尼亞民眾的支援率仍然不高，只有55.3%（參見表三）。值得注意的是，在這個民意調查進行的時候歐盟尚沒有給予斯洛文尼亞等國家明確的入盟時間。而當2003年3月剛剛獲得明確入盟日期的斯洛文尼亞舉行全民公投時，雖然投票率只有61%，但有89.6%的民眾支援該國加入歐盟。[11]這種現象在其他國家也比較明顯。

表三 2002年春東南歐四國關於入盟公投的民意調查（單位：%）

資料來源：candidate countries eurobarometer（cceb）, march/april 2002, gallup europe。

事實上，歐盟非常注意盡可能縮短宣布入盟日期與實際入盟日期之間的時段，不愿過早就入盟日期做出承諾。即使這樣，也仍有保加利亞和羅馬尼亞的例外。這兩個國家入盟日期確定到談判結束后，“條件性”限制強度明顯下降，反映在實際問題上是仍有一些領域未能達成歐盟要求。於是，歐盟專門為這兩個國家設定了一個合作與確認機制。事實上，該機制所約定的條件限制同樣沒有完全發揮作用。通過后來歐盟對保加利亞與羅馬尼亞加入申根區的多次否定來看，入盟后的國家在司法改革、反對腐敗和有組織犯罪等領域並沒有取得歐盟滿意的進展。這既表明兩個國家入盟后對歐盟“條件性”的重視程度有所下降，也在一定程度上解釋了為何當前歐盟在給予西巴爾干國家入盟候選國地位、開啟談判等方面比較謹慎的原因。

進一步看，對象國順從歐盟條件的程度受多種因素影響，包括歐盟條件的合法性、執政當局的成本—收益考量以及歐盟施加影響的能力與意愿等。當歐盟條件合法性越高時，對象國順從的程度越高，加入歐盟只是時間的問題；當歐盟條件合法性低時，順從的程度取決於順從的成本—收益考量；當歐盟條件合法性低，同時順從的成本又高，這時歐盟施加影響的能力與意愿就顯得至關重要。[12]

從已經入盟的國家特別是中歐國家和波羅的海三國來看，它們對歐盟條件基本是完全順從的，但西巴爾干國家的情況則處於變動之中。塞爾維亞就是一個典型的例子。在與黑山共為國家主體期間，塞爾維亞和黑山是抵抗歐盟的，特別是歐盟要求其與海牙刑事法庭的合作加大了該國順從的成本。但是，近幾年來，隨著民主政府的上臺，特別在科索沃問題上取得比較趨好的進展時[14]，它越來越表現出對歐盟的順從。但是，不承認科索沃獨立是歐盟“條件性”使塞爾維亞完全順從的最大阻礙。波黑在對歐盟表示順從的同時又因其主權、憲法的脆弱性產生障礙[15]，屬於部分順從狀態。阿爾巴尼亞則由於遲遲未獲得候選國地位使其順從程度大打折扣。只有黑山、馬其頓基本處於完全順從狀態，但馬其頓國名問題不能得到解決必然會影響其入盟進程。

雖然歐盟的條件限制在不同時期對不同候選國的效用並不一樣，但歐盟將一如既往的使用條件限制，這是使候選國達標的基本工具。從歷次擴大的經驗來看，歐盟還會增強條件限制的使用，甚至增加條件的數量，靈活運用條件限制的優先順序。總體上看，出於入盟的需要，候選國基本沒有與歐盟就“條件性”進行討價還價的空間和可能，它們只有在談判過程中就如何消化“條件性”而進行的努力。同樣，在未來西巴爾干國家的入盟進程中，歐盟不僅會重視入盟確切日期的賦予，也會強調談判啟動和完成的“基始標準”。[16]

三、評估鄰國政策中的“條件性”運用

鄰國政策在適用對象和內容上不斷發生變化。2008年，歐盟在“巴塞羅那進程”基礎上提出了“地中海聯盟”計劃（union for the mediterranean）。2009年“東部伙伴關係”（eastern partnership，eap）計劃正式出臺，成為歐盟繼實施南下戰略后往東部方向推行其鄰國政策的又一項具體部署。2011年，針對西亞北非局勢，以《對歐盟鄰國政策變動的新回應》[17]（a new response to a changing neighbourhood）出臺為標志，歐盟新版鄰國政策形成。[18]

從2004年提出至今，歐盟鄰國政策已經走過了整整10周年。如何評估歐盟鄰國政策，“條件性”同樣是一個重要的主線。德國學者弗蘭克?施米爾菲尼（frank schimmelfennig）和烏爾利希?賽德邁爾（ulrich sedelmeier）指出，歐盟所設定條件的確定性、給予回報的大小、回報的公信力以及目標國適應成本的大小是判斷和衡量歐盟“條件性”戰略成功與否的綜合要素。[19]它不僅適用於擴大政策，也適用於鄰國政策。

首先，從歐盟所設定條件的確定性來看，歐盟在推動鄰國政策的實踐中充滿著許多不確定性的元素。拿南部地中海聯盟計劃來說，“針對每個國家的行動計劃，其目標和標準設置的具體化被夸大了。行動計劃中只包括南部地中海國家進行政治改革的主要障礙：‘行動計劃中陳述的目標有200項，但卻沒有主次之分。’”[20]“早期行動計劃中所論及的肯定的、客觀的標準已經逐漸被更多靈活性的語言取代。”[21]另外，“歐盟在對於何種改革將獲得多大的額外援助問題上，仍然相當地模糊和不確定。”[22]東部伙伴關係計劃也存在類似條件含糊的情況，在許多具體領域如自由貿易、簽證便利化、旅行手續簡化以及實現人員的安全流動等方面均未做出任何實質性的規定，只是象征性地寫入政策框架用作長期目標來規劃。在涉及推進民主、人權等政治領域方面只有意愿的表示而缺乏明確的條件“刺激”。更為重要的是，歐盟鄰國政策缺乏連續性和一致性，進而影響其對目標國的約束。

其次，從歐盟給予的回報來看，鄰國被視為“與歐盟分享除機構以外的一切” [23]，但實際得到的回報則比入盟候選國小得多，且缺乏入盟前景資格。具體到南部地中海國家，歐盟給予“回報的規模很難刺激阿拉伯政府同意進行深遠的改革，與行動計劃所要求的質的飛躍相比，地中海國家的熱情度很低。”[24]以突尼斯為例，該國急於融入歐洲經濟一體化，但由於歐盟回報力度的不足，其變革國內環境的意愿受抑，沒有表現出改善國內人權狀況的症兆。而一旦加入人權、民主、法治和善治的要求，“這些國家就習慣了從自己的收益計算行事，只有歐盟給予的利益大於服從歐盟條件性的成本時才能得到支援與合作。如果睦鄰政策的長遠收益難以核算是否大於服從成本，那么這些周邊國家可能大都會選擇睦鄰政策，但仍然對其持消極態度”[25]。甚至，“當歐盟在很大程度上不能給予改革者回報時，會導致他們對歐盟的憤恨。”[26]這一點在東部鄰國烏克蘭身上得到了充分體現。東部伙伴關係計劃一提出，便遭到烏克蘭政界、學界以及民眾的指責，他們不滿將烏克蘭與白俄羅斯、格魯吉亞等國家置於同一框架、且不具有明確入盟前景的政策下。這種不滿在2013年底爆發至今仍在惡化的烏克蘭危機中充分顯露。

再次，從目標國適應條件的成本以及目標國的期望來看，彼此差異性很大。目標國實施政治條件性的環境有不同程度的差異，總體上均不成熟，有些國家民主化的起點很低，如白俄羅斯等，有些國家解決國內衝突的能力較弱，如摩爾多瓦、格魯吉亞等，有些國家政局動盪不安，如埃及、敘利亞等。有學者指出：“與歐盟成員國不同，大部分歐盟鄰國都有廣泛的踐踏人權現象，沒有民主，還很貧窮。”[27]

另外，“在很多鄰國中，尤其是那些人權和民主記錄糟糕透頂的國家中，政治精英既不認同歐盟的憲政價值觀，也不認為包含民主條件的歐盟規則具有合法性。”[28]比如，白俄羅斯總統亞歷山大·盧卡申科（alexander lukashenko）為不使自己陷於危險地位，對政治改革沒有采取任何有實質性的舉措。[29] 南部地中海國家也因為高成本對歐盟“條件性”進行選擇性的遵守。西班牙學者埃斯克里班諾（gonzalo escribano）指出：“這些國家如果進行國內改革，其短期內的政治經濟成本將非常高昂。因為政府不但會失去作為財政主要來源的關稅收入，而且甚至會遭到政府所依靠的國內企業界精英的反對。基於這種現實考慮，地中海伙伴國政府實際上並不急於實施‘歐盟地中海伙伴關係’所要求的改革。”[30]

另外，目標國家對歐盟鄰國政策的期望與關切也不盡相同。烏克蘭和摩爾多瓦認為這是接近歐盟和有可能被接納成為潛在候選國的機會。突尼斯和摩洛哥在經濟上積極融入歐盟，卻不希望與歐盟在政治上完全趨同。白俄羅斯幾乎游離於鄰國政策之外。外高加索國家重視鄰國政策，或希冀歐盟對沖美國或俄羅斯在該地區的影響，或出於具體利益的考量，如亞美尼亞和阿塞拜疆對能源供應的重視。

四、“條件性”運用：相似性與差異性

通過分析歐盟在擴大政策與鄰國政策中對“條件性”的運用可以發現，條件限制已經成為歐盟對外政策的重要工具。然而，歐盟“條件性”運用並非固定不變，在擴大政策與鄰國政策中既呈現相似性，也體現出差異性。

從相似性看，鄰國政策遠比擴大政策提出得晚，前者對后者具有很強的路徑依賴，在思路、結構和程式上有很強的借鑒性。美國學者朱迪斯·凱利（judith kelley）指出，歐盟鄰國政策的提出主要受歐盟擴大進程的經驗啟發，與擴大政策一樣，鄰國政策結合了社會化戰略與條件性戰略的“領域—擴張”（domain expanding）政策。[31] 更為重要的是，擴大政策和鄰國政策的對象國在對“條件性”的反應上，主要都是考慮“條件性”的合法性以及順從條件所產生的成本。

不過，“條件性”在擴大政策和鄰國政策的運用上體現了更多差異性。其一，“條件性”強度不同。在擴大政策中，“條件性”是一種強制性的硬標準，對象國也只有滿足了條件才能成為成員國。而在鄰國政策中，“條件性”只是一種軟規範，對目標國家不具有硬性約束力。其二，“條件性”回報有別。在擴大政策中，所有對象國都具有明確的入盟前景，這是它們適應條件的內在動力。而鄰國政策不為目標國提供入盟前景資格，成為其致命的弱點，也是當前人們對其質疑最深之處。“在擴大的背景下，歐盟所提供的回報，從技術的財政援助到賦予目標國家完全的成員資格。而在鄰國政策框架下，歐盟與各目標國之間所確立的行動計劃，排除了目標國成為歐盟成員國的可能，提出了‘有區別的回報計劃’。”[32]有評論分析認為，歐盟鄰國政策缺乏“明確目標”，是一種“混亂與托辭的結合”，其實質性目的是在為“擴容”后的歐盟提供“喘息”與“消化”的機會。[33]甚至有分析指出，歐盟“是想通過該政策終止鄰國的入盟申請”[34]。

其三，歐盟成員國與對象國對“條件性運用”的認知差異。在擴大政策中，歐盟成員國內部盡管有不同意見，但總體上支援對象國進行改革並達標后入盟；對象國對歐盟“條件性”基本上認可，無論條件增加或嚴格與否。在鄰國政策中，歐盟成員國各有算盤，存在“東進派”與“南下派”之分，前者以德國、波蘭、瑞典、捷克等國家為代表，后者則有法國、西班牙、意大利等國家；目標國對鄰國政策更是認知不一，或有烏克蘭、突尼斯的指責，或有白俄羅斯的游離，或有格魯吉亞、亞美尼亞等國的戰略考慮。

總的說來，歐盟擴大政策中的“條件性”類似甚至高於國際組織的擴員標準，而鄰國政策的“條件性”類似或稍高於如國際貨幣基金組織（imf）等國際組織提供援助時附加的條件。從相似性看出，歐盟的外部治理政策主要以“經濟”和“價值觀”為導向，仍是“胡蘿卜加大棒”的政策思維，只不過是“胡蘿卜”和“大棒”在不同政策的使用程度有所不同。從差異性可以看出，歐盟有比較明確的“外部邊界意識”，同時也表明對象國對歐盟的認同也存有巨大的差異。因此，在分析歐盟的內外政策時應注意歐盟成員國之間的利益博弈，也應充分認識歐盟與對象國之間“自上而下”和“自下而上”的雙向運動。