「九合一」觀察系列之三 威權與民主都需要反思

【文 / 陳舜協】

國民黨終於在 2018 年 6 月 18 日完成新竹縣長的黨內提名程序，九合一選舉最重要的 22 個直轄市及地方縣市首長選舉，藍綠陣營列陣已定，接下來到 11 月 24 日投票日為止，將近半年的時間，台灣各級政府都將陷入幾近「無為」的最低運作狀態。

與此同時，備受台灣各界關注的，與「退伍軍人年金改革」案有關的《陸海空軍軍官士官服役條例》修正草案，也於 6 月 20 日在民進黨立法院多數席次優勢下，以逐項表決的方式通過民進黨版的軍人年改方案，終能在 7 月 1 日起與去年就已三讀通過的「退休公教人員年金改革」方案同時上路。

有國民黨立委揶揄國防部、退輔會為了讓年改方案能在 7 月 1 日上路，「展現了難得的高效率」。然而，若認真檢討，「軍公教年金改革」早在馬英九執政時的 2012 年 10 月啟動，歷經 5 年 8 個月時間才完成修法。相較於北京整治霧霾、整頓低端人口或是精準扶貧等問題，甚至興建高速鐵路等重大基礎建設等，皆是北京號令一出，各省各地雷厲風行地推動，迅速取得成績。

效率 vs 共識 見仁見智

台灣的「軍公教年改方案」從立案到修法完成，何談效率。然而，威權體制內「小圈子決策」的「高效率」以及民主體制凝聚社會共識的「缺乏效率」孰優孰劣，卻無法採取如此簡單地二元區分。

中共自從鄧小平落槌決定「對內改革、對外開放」政策以來，歷經 40 年時間發展，在經濟上取得重大成就，威權體制決策過程的高效率及上令下行，的確是關鍵原因之一。

從表象來看，中國大陸自「改革、開放」以來，國內生產總額（GDP）逐年提高、國民所得也穩定增加，公路、動車、高鐵及各種象徵「進步」的聳天高樓、大型體育館等硬體建設在各地出現；6 年來，佔世界經濟比重從 11.4% 成長到 15%，對世界經濟成長貢獻率超過 30% 等等經濟數據，見證「中國特色社會主義」的決策、治理似亦有可取之處，吸引許多中外學者投入研究。

不過，不論是早期由研究北京治理模式的美國學者李侃如（Kenneth Lieberthal）提出的「碎片化威權主義」或是黎安友（Andrew James Nathan）提出的「韌性威權主義」，或者是中國學者王紹光、樊鵬提出的「共識型決策模式」，或當前流行的新威權主義理論，以這些標準度之，其實仍未脫離「威權主義」制度的本質。

威權制度的優點和它的缺點一樣非常明顯，它專制，卻有令人稱頌的效率，甚至於支撐起「效率」的內在恰恰是因為其「專制」的一面。威權在決策中隱含的最大弊端，不論是「一言堂」或是「共識決策」，其本質就是「一個人或少數人」決定，因為做決定的人數少且同質性高，相較於民主制度，形成決策的速度自然快上許多；此外，在執行方面，威權制度官僚對於「上令下行」，貫徹命令求表現，也是中國大陸許多政策得以高效率的原因。

因為決策過程缺乏與人民及各方意見的溝通，且在政策提出前只有少數人知情，中共決策過程常被台灣媒體抨擊為「不民主、不透明」；而不少中共地方官僚只對上負責、以「振興經濟、發展地方」為名大搞不符合實際需求的硬體建設，其中暗藏貪腐及人謀不臧則常被大陸媒體拿來做文章，他們稱之為「決策浪費」，其中最典型的就是「面子工程」、「形象工程」問題。

根據《新華社》的報導，「形象工程」項目琳琅滿目，但慣用手法為「先花幾個億建，再花幾個億拆」、「強拆強建」、「舉債建設」等。從這樣的過程中，則可以看到缺乏合理監督、小圈子決策的威權體制，決策正確的話，的確能在極短的時間看到效果，反之，其造成的「浪費」也十分巨大。

這些大陸各地舉債興建形成的「鬼城」、「花架子工程」、「豆腐渣工程」，其浪費資源之巨大及遺留問題的嚴重性，甚至成為部分西方學者、媒體論述「中國崩潰」的依據之一，這是威權制度在效率之外需要反思的不足。

相較於大陸因為威權制度缺陷造成巨大的「決策浪費」，台灣政府強調「權力制衡」、「自由、法治」的民主制度，透過引入民眾決策程序和外部監督，應該能規避掉問題，然而弔詭的是，在決策實踐的過程中，這一設想卻很難令人滿意。

以 1993 年首提規劃案，2017 年才完工，還有交通部長因此被彈劾，耗時 24 年才完成的「桃園國際機場捷運案」為例，它的問題不在於少數人決策，而在於過多民意參與決策，同時又摻雜了政黨政治的元素，造成極大的時間成本和決策浪費。不提 1993 到 2006 年間，機捷歷經的 BOT 案承包商棄標及爆發重大弊案的過程，2006 年由政府收回自辦後，因為可預見龐大的土地利益及交通便利性，捷運路線在「民意請求」下幾經變動，從原規劃的 35 公里、16 站的設計，硬是「截直取彎」變成目前的 51 公里、24 站，難以達到國際公認「快速、舒適」的機場捷運要求，反而成為運量平庸的區域捷運系統。

此外，民主的台灣不僅是犧牲了效率，也出現了大量類似於大陸各地「形象工程」造成的巨大浪費，只是換了個名稱，台灣稱之為「蚊子館」。最著名的無非是陳水扁主政時期內提出的「一縣市一機場」政見，極盛時期台灣有多達 18 個機場，密度為世界之最。監察院曾進行「蚊子館」調查並出具報告，認為「政府過於遷就政治環境，以一時的選舉口號、宣稱式的未來燃燒民脂民膏」是主要成因。

至今尚無完美制度

常會有人以大陸自 2004 年起才決定發展高速鐵路系統，目前高鐵的總里程數已稱冠世界，甚至可以開始輸出高鐵系統，說明大陸威權體制的優越性。也有人懷念台灣「解嚴」之前威權時代的效率，蔣經國也曾乾綱獨斷地決定興建「十大建設」，使台灣在極短時間達到產業轉型、經濟起飛、人民生活改善等多個指標。

另一方面，台灣人也普遍珍視好不容易才建立的民主制度，自這套制度引進建立以來，經過 30 年發展，它所倡導與培育的民主精神，已經成為台灣今天的核心價值。從威權到民主的轉型，對台灣而言，絕對是政治價值和人文精神的進步。即便是羨慕於威權制度下大陸的建設效率，對今天民主制度下台灣政府的無能與效率強烈批評，台灣人也普遍不願再回歸之前的威權制度。

威權與民主孰優孰劣，其實完全是個價值觀問題，中國大陸要檢視其威權制度中民主成分的不足，沒有資格因為其效率而輕慢台灣的民主制度；台灣也要反思民主所帶來的其他問題，沒有資格以傲慢的心態輕忽中國大陸的威權制度。這世界沒有完美的制度，任何制度都需要在反思中不斷改善、進步。

來源：《多維 TW》月刊 032 期

更多精彩內容請至 《多維 TW》