《台灣旅行法》：是勝利也是陷阱

【文 / 萬敏婉】

美國眾議院通過了《台灣旅行法》，不僅台美雙方喜聞樂見，更標誌著台灣在美國國會政治運作的一大勝利。然而這樣的勝利是否代表台灣將會更安全？若法案正式施行後，美方對台政府高層提出了邀約，是否對台海情勢帶來威脅？台灣有沒有拒絕美方約訪的正當性？甚至法案是否成為引誘台灣跨過兩岸局勢紅線，觸發武統的陷阱？將是台灣在享受美國國會勝利果實之際，必須主動思考的難題。

《台灣旅行法》旨在解除 39 年來台美政府高層互訪禁令，法案內容除了取消 1979 年來美國對台灣正副總統、行政院長、外交部長與國防部長等「五黑名單」禁止赴華府訪問的限制，更鼓勵台美雙方「所有層級」官員、以「任何目的」進行互訪，並與國務院及國防官員等會面，過去包括國防與外交等敏感議題也將不再設限。

中國大陸畫下「紅線」

這部標誌著台美關係能更進一步的《台灣旅行法》，之所以在此時獲得眾議院通過，首先反映的是美國對於中國大陸崛起的不安情緒及與日俱增的威脅感。上至美國國防部，曾在 1 月 19 日發佈的最新國防戰略報告中，將中俄視為美國的頭號威脅；下至美國人口研究所所長毛思迪（Steven Mosher）也在近日發表新書的《亞洲的霸凌者：為什麼中國對世界秩序是新的威脅》，稱中國大陸的大一統零和世界觀，已對美國帶來威脅。

美國從學界到政界對中國大陸崛起所彌漫的不安全感，使得國會欲藉台灣遏制中國大陸，或作為美中博弈裏向中國討價還價的工具，已再度列入美國的外交政策選項。

若《台灣旅行法》最後果真獲得總統川普（Donald Trump）的簽署並施行，將可讓美方透過《台灣旅行法》所賦予的「邀訪台灣高層政治人物」法律正當性，成為繼對台軍售外，另一種美中關係槓桿操作的工具，藉以平衡美中台及安撫美國內部聲浪，或藉此試探台灣輿情，甚至挑動台海情勢。政治工具的增加，對美國自身利益來說是有備無患的。

就長期以來致力於增進與美國關係的台灣來說，此次眾議院通過《台灣旅行法》則彰顯出以「台灣人公共事務協會」（FAPA）為主的在美台灣人遊說團體與駐美外交單位，長期與友台的美國國會議員互動，透過努力「博感情」與金錢「政治公關」下的成果。

在此情況下，台灣輿論對美國眾議院通過《台灣旅行法》的訊息喜聞樂見乃合情合理，甚至於川普簽署也不奇怪。然而在對法案滿懷期待的同時，台灣人或許更應該仔細探問，這個法案雖讓台灣與美國有更深層的聯繫，但它是否真能讓台灣「更安全」？

首先，我們得面對台灣主要安全威脅來自於中國大陸這一基本事實。在中國大陸《反分裂國家法》中，明確規定三種「不排除對台使用武力」的前提，即「發生把台灣從中國分裂出去的事實」，或「發生將導致台灣從中國分裂出去的重大事變」，或「和平統一的可能性完全喪失」，這三種情況的研判標準，完全掌握在北京手裏。

台海情勢一旦觸動中國大陸所畫定的「紅線」，台灣的安全便將受到威脅。然而，在台灣自身武裝力量實際上無法與中國大陸抗衡的情況下，尋求另一個強權，即美國的支持，以便強化台灣的安全性，成為台灣社會上至政壇高層，下至升斗小民所宣傳或相信的方式。如美國蓋洛普（Gallup）2016 年的美國領導力信心調查中，特別針對亞洲民眾認為美國是否在其遇到危險時出兵進行調查，台灣有 44% 民眾相信美國會協防台灣。

事實上，兩岸若真有戰事發生，美國會否馳援永遠是個未知數。1995 年前總統李登輝在美國國會兩院決議及美國柯林頓（Bill Clinton）政府同意下，赴康乃爾大學發表公開演說，此後引發 1995 年及 1996 年兩次台海飛彈危機。兩岸情勢緊張到美、日、菲律賓與馬來西亞等國皆準備撤僑，戰事可說一觸及發，最後在美國航母靠近台海後才讓危機降溫。回到現在的情況，台海兩岸實力對比李登輝時代已經完全顛覆，美中兩國的軍事實力差距也在快速拉近，中國大陸的海空軍實力已經可以延伸覆蓋到第一島鏈，對美軍航母等構成嚴重安全威脅。如果今天再發生類似危機，中國大陸是否會如當時那樣克制，以及美國還是否會再對中國大陸施加軍事壓力，甚至引爆美中全面衝突，誰也不敢保證，特別是在川普回歸「美國優先」的基調下。

將剝奪台灣主動性

由於川普才剛簽署了考慮美台軍艦互停適當性與可行性的「2018 會計年度國防授權法案」，藉以強化台美夥伴和合作關係，加上川普上任後持續以美國利益絕對優先的執政方向，以及其 2016 年當選時曾打破 37 年來的慣例，與蔡英文展開「川蔡通話」的記錄，《台灣旅行法》最終獲得簽署並非不可能。應該思考的是，基於這部法律，台美政府高層互訪要不要落實？這將對台海將帶來什麼樣的衝擊？

倘若美國智庫比如像布魯金斯學會（Brookings Institution）在《台灣旅行法》通過後，主動邀請蔡英文赴美公開演講，台灣要如何因應？在前車之鑑下，蔡英文若成行，恐將再次釀成台海危機，至於危機延燒的程度，在現今兩岸和美中實力對比下，一定會比 1995 年的台海危機更為嚴重，甚至可能會直接導致對岸遂行「武統」。

另一方面，倘若蔡英文選擇婉拒出行，勢必得面對來自台灣社會及綠營內部的強烈質疑。即便蔡英文營造出「內政優先、外訪站邊」拒絕美方邀約，若美國提出邀訪的單位由智庫改為美國國會，蔡英文將進一步失去拒絕邀約的正當性，陷入「裏外不是人」的困境。

再進一步對《台灣旅行法》下的美中台情勢做一大膽假設，若中國大陸內部的武力統一台灣聲浪過高，是否可能有某一方為「啟動武統」解決台海問題，透過遊說等方式，藉美方機構向台灣總統等政壇高層發出訪問邀請，促使台灣踩上中國大陸的紅線？

在沒有《台灣旅行法》的時代，台灣政壇高層出訪是否赴美、過境，多半仍需台美雙方事前相互溝通。一旦《台灣旅行法》正式施行，美方或美方任一機構就可在未與台方達成共識之前，單方面宣告邀約台灣政治高層，且在法律制約下，美當局為免引發非議，也不易藉簽證核發等手段阻止台灣官員入境。

對台灣來說，此舉將原本台美交往間僅存的彈性與主動性全盤交出，是未來在面對可能成真的《台灣旅行法》時必須隨時戒慎之處。

來源：《多維 TW》月刊 027 期

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