徐洪峰：中俄對外能源政策及兩國能源合作互利分析

來源：《俄羅斯東歐中亞研究》2015年第5期

【內容提要】中國和俄羅斯均為世界上重要的油氣生產消費國和油氣進出口國家。根據本國油氣資源特點和經濟社會發展的能源需求，中俄兩國分別制定了相應的能源發展戰略和政策。油氣資源供需的互補以及互為鄰國的地理便利為中俄兩個國家之間的油氣合作提供了互利的可能，而俄羅斯面向東方的“亞太戰略”以及中國深入歐亞大陸腹地的“西進戰略”和“東北振興戰略”，則為兩國之間未來的能源合作提供了更多的互利潛力。

【關鍵詞】中俄關係 能源政策 能源合作

【作者簡介】徐洪峰，中國社會科學院俄羅斯東歐中亞研究所副研究員。（北京100007）

能源合作歷來是中俄戰略協作關係的重要議程之一。十余年以來，中國處於城鎮化、工業化、現代化進程中，經濟的持續快速發展和居民生活消費水平的提高使本國的能源需求持續處於高位，油氣供需的巨額缺口使中國近年來成為全球油氣進口增長速度最快的國家之一。而俄羅斯由於本國油氣資源的天然稟賦，油氣生產和出口至今仍然是該國聯邦預算收入和出口收入的首要來源，可以說，中俄兩國油氣資源稟賦的差異和油氣供需的互補為兩個國家之間的油氣合作提供了有利的前提條件。

一 中俄在全球油氣生產、消費及油氣國際貿易中的重要地位

（一）石油儲量及進出口

中俄兩國均為世界重要的石油儲藏國之一，截至2013年，俄羅斯和中國的石油探明儲量分別達930億桶和181億桶，占世界石油探明總儲量的5.5%和1.1%，分別位列世界第八位和第十四位。

石油產量方面，2013年俄羅斯日產石油1 078.8萬桶，占世界石油總產量的12.9%，僅次於沙特，是世界第二大產油國。中國則位列第四，日產石油418萬桶，占世界石油總產量的5%。石油消費方面，2013年中國以日消費石油1 111萬桶成為世界第二大石油消費國，僅次於美國，占當年度世界石油消費總量的12.2%。俄羅斯日消費石油331.3萬桶，占當年度世界石油消費總量的3.7%，是世界第五大石油消費國[4]。

原油進出口方面，2010年中國日進口原油475.4萬桶，原油進口量僅次於美國，成為世界第二大原油進口國。而俄羅斯則以日出口原油488.8萬桶成為世界第二大原油輸出國，原油出口量僅次於沙特。

（二）天然氣儲量及進出口

俄羅斯是世界天然氣儲藏大國，截至2013年，俄羅斯已探明天然氣儲量1 103.6萬億立方英尺，占世界天然氣探明總儲量的16.8%。中國天然氣已探明儲量115.6萬億立方英尺，占世界天然氣探明總儲量的1.8%，位列世界第13位。

與儲量情況相對應，中俄兩國同樣也是世界上最重要的天然氣生產和消費國家。2013年，俄羅斯和中國分別成為世界第二大、第六大天然氣生產國，年產天然氣分別達到6 048億立方米和1 171億立方米，占當年度世界天然氣總產量的17.9%和3.5%。天然氣消費方面，2013年，俄羅斯和中國分別以4 135億立方米、1 642億立方米的消費量成為世界第二、第三大天然氣消費國，其天然氣消費量分別占到當年度世界天然氣消費總量的12.3%和4.9%。

天然氣進出口方面，2013年中國進口天然氣519億立方米，成為世界第六大天然氣進口國家。而俄羅斯則出口天然氣2 255億立方米，天然氣出口量位居世界第一。

二 中俄兩國的對外能源政策

根據自身能源資源狀況和國內經濟社會發展的能源需求，中俄兩國均制定了本國的能源發展戰略及具體的對外能源政策。

（一）中國的對外能源政策

國家發展與改革委員會是中國能源政策的主要制定部門，主要負責能源政策的制定、規劃，以及管理執行等。2008年7月，國家能源局成立，能源局與發改委共同負責能源項目的審批、國內能源批發價格的確定以及中央政府能源政策的貫徹執行等。2010年1月，中國政府設立國家能源委員會，該委員會主要負責在國務院不同機構之間對國家的能源政策進行全域整合。除了以上幾個關鍵部門外，外交部、科技部、財政部、國土資源部、交通運輸部、商務部等政府機構也都不同程度地參與規劃執行中國的對外能源合作。中國政府的《能源發展“十二五”規劃》《中國的能源政策（2012）白皮書》，對本國的國際能源合作及對外能源政策均進行了較為明確和詳盡的規劃，主要包括幾個方面：

首先是通過進口來源多元化和“走出去”戰略保障能源進口安全。中國目前正處於城鎮化、工業化、現代化發展進程中，經濟社會的快速發展形成了巨大的能源需求壓力。由於人均能源資源擁有率較低，中國對國外油氣進口存在較大程度的依賴。但是，由於國際地緣政治的持續不穩定，作為全球油氣輸出重地的西亞、北非地區局勢持續動盪，中國與蘇丹、南蘇丹、伊朗、利比亞等國的油氣合作受到嚴重影響，為了保障能源進口安全，中國政府提出通過進口來源多元化保障油氣進口安全的政策，積極推動國際油氣貿易渠道、品種和運輸方式的多元化，我國西北、東北、西南和海上四大能源進口戰略頻道格局初步形成。此外，還鼓勵通過海外並購和參股等形式，實施“走出去”戰略，深化與能源資源國的務實合作。

其次鼓勵通過國際合作推進能源技術進步，提升“引進來”水平。中國目前大約81%的原油產能來自東北和中北部地區的陸上油田，如大慶油田、勝利油田、遼河油田、吉林油田等，但這些傳統油田普遍面臨著開發過度、產能下降問題。為了繼續發掘這些傳統石油產區的產能，需要利用國際先進技術提高采收率。中國政府提出，“堅持引資引智與能源產業發展相結合，引導外資投向能源領域戰略性新興產業，帶動先進技術的引進。鼓勵外資參與內陸復雜油氣田、深海油氣田風險勘探。在四川、鄂爾多斯(600295,股吧)等頁岩氣資源富集盆地選擇勘探開發合作區，建設先導性示范工程。鼓勵國外石油公司以合作的方式，進行石油天然氣勘探開發，開展頁岩氣、煤層氣等非常規油氣資源勘探開發，鼓勵跨國能源公司在華設立研發中心。”

最後推動能源價格形成機制改革，維護國際能源市場及價格穩定。面對國際能源市場發展形勢，中國政府提出，要“加強俄羅斯中亞、中東、非洲、美洲和亞太五大重點能源合作區域建設，深化雙邊多邊合作，建立區域效能源交易市場。”“積極參與全球能源治理，加強與世界各國的溝通與合作，共同應對國際貨幣體系、過度投機、壟斷經營等因素對能源市場的影響，維護國際能源市場及價格的穩定。”

（二）俄羅斯的對外能源政策

俄羅斯的能源政策主要由國家能源部制定實施，此外，經濟發展部負責能源部門改革和能源關稅的制定。除了這兩個主要機構外，自然資源部、財政部以及聯邦能源委員會、國家石油市場政策委員會、對外貿易和關稅保護措施委員會等機構也參與其中。在俄羅斯《2020年前能源戰略》《2030年前能源戰略》等政策檔案中，俄羅斯對外能源政策的主要內容主要體現在幾個方面：

首先通過能源出口多元化保障能源出口安全。作為能源資源儲藏大國，能源生產是俄羅斯經濟發展的重要支柱。2012年，油氣收入占到俄聯邦預算收入的52%以上，油氣出口份額占到國家出口總額的70%以上。其中，79%的原油、76%左右的天然氣出口到德國、英國、土耳其、荷蘭、法國、意大利等歐洲國家。但是，歐盟在2010年推出《2020能源戰略》，提出到2020年使可再生能源的份額提高到20%、能效提高20%的目標，並且提出要增加從新興市場和發展中國家的油氣進口，通過開發新的進口渠道，確保油氣供應安全。此外，美國也出臺了《未來能源安全藍圖》，提出“能源獨立”的目標，加大本土能源開發，減少海外油氣進口。同時，美國、加拿大等北美國家頁岩氣、頁岩油等非常規能源資源的開發也進一步影響了俄羅斯現實和潛在的油氣出口。在此背景下，俄羅斯提出通過能源出口多元化保障能源出口的戰略，除了傳統的歐洲市場外，大力拓展亞洲及新興國家油氣市場。根據俄羅斯《2030年前能源戰略規劃》，計劃在東西伯利亞、遠東、極地周圍，以及北冰洋大陸架地區建立新的油氣綜合體；盡管歐洲仍將是俄油氣出口的主要方向，但俄羅斯整個油氣出口的增長將主要取決於東部方向的超前發展。

其次是保障能源輸出安全。俄羅斯超過80%的石油出口和全部天然氣干氣均依靠管道輸出，由於油氣管道運輸容易受到國際地緣政治因素的影響，俄羅斯的油氣輸出往往受制於過境運輸國，無法完全自主。在此背景下，俄羅斯《2020年前能源戰略》指出：“由於俄羅斯地緣政治的特點，能源過境運輸具有重要意義。為了加強能源和經濟安全，除了原有的西向出口外，必須在北、東、南三個方向拓展能源出口渠道，增加這些方向在俄羅斯能源出口地緣結構中的比重”，新建完全由俄羅斯本國控制的油氣外輸管線，通過油氣輸出管線的多元化保障本國油氣輸出安全，成為俄羅斯對外能源政策的重要目標之一。

最後是利用油氣資源優勢增強本國在全球能源市場的地位。作為全球原油出口第二大國家和天然氣出口第一大國家，在國際油氣市場上，俄羅斯發揮著舉足輕重的影響。普京提出，“依靠《2030年前能源戰略》的實施，俄羅斯應該完全保證今後自身對能源資源的需要，並且強化自身在全球市場的地位。”《2030年前能源戰略》的主要目標之一即是，最有效地利用自身的能源資源潛力，強化俄羅斯在世界能源市場中的地位，使國家經濟得到最大實惠。

三 中俄兩國能源合作的互利性

中國和俄羅斯分別是世界上最重要的油氣進口國家和油氣輸出國家，油氣供需的互補從根本上決定了兩國能源合作的必要性和互利性。中國是世界第二大原油進口國（2010年）、第六大天然氣進口國（2013年），2012年日均石油凈進口590.4萬桶，天然氣進口總量1.4萬億立方英尺。而俄羅斯則是世界第二大原油出口國（2010年）、第一大天然氣出口國（2013年），2012年日均石油凈出口720.1萬桶，天然氣出口總量6.2萬億立方英尺。由於地緣政治的不穩定和國際油氣市場的波動，中俄兩國分別面臨著通過油氣進口多元化保障本國油氣進口和油氣出口多元化保障本國油氣出口安全的任務，可以說，油氣進出口供需的互補為中俄兩國之間的油氣合作提供了有利的前提條件。

此外，互為鄰國的地理位置也為中俄兩國的油氣合作進一步提供了互利可能：

第一，中俄兩國互為鄰國，鄰近的地理位置為兩國之間的油氣管道運輸提供了有利條件。從經濟成本角度看，位置的鄰近使管道輸出油氣更加現實可行。並且，兩個國家直接相鄰可以實現直接的油氣輸送，而不必像輸出歐洲那樣必須通過過境國，從而大大增加了油氣管道輸送的安全，例如已經投入使用的東西伯利亞-太平洋(601099,股吧)石油管線（泰納線）和2014年8月開始建設的“西伯利亞力量”天然氣管線即是中俄兩國直接陸上跨境油氣運輸的重要頻道。

第二，同處北太平洋沿岸的地理位置為兩國之間通過油輪輸送油氣提供了便利渠道。俄羅斯在遠東、薩哈林島以及北極均有重要的油氣輸出港口，例如位於遠東地區的科茲米諾灣（kozmino bay）和德卡斯特瑞（de-kastri）、位於薩哈林島的普里戈羅德諾耶（prigorodnoye）以及位於俄羅斯北極地區的瓦蘭杰伊（varandey）等，這些港口的油輪可以通過北太平洋或者北冰洋將俄羅斯的石油和液化天然氣近距離輸送到中國東部沿海的油氣輸入港口。

第三，兩國之間接壤的便利使跨境鐵路運輸成為可能。俄羅斯的少部分石油可以通過中俄兩國間的直接跨境鐵路輸送到中國東北城市哈爾濱，或者通過鐵路過境蒙古輸送到中國中部地區。而在未來，隨著“新絲綢之路經濟帶”的推進，中俄兩國之間的鐵路能源運輸則會變得更加便利和快捷。雖然能源的鐵路運輸成本通常高於管線運輸，但是，鐵路運輸有望在兩國能源管線運輸和油輪運輸之外提供另一個較為安全的替代選擇，從而進一步增強兩國間的能源運輸安全。

最後，中俄各自的地區發展戰略為深化兩國之間的油氣合作互利提供了新的機遇。俄羅斯近些年日益重視東西伯利亞和遠東地區的能源資源開發和經濟社會發展。普京在2009年底推出《遠東和貝加爾地區2025年前經濟社會發展戰略》，提出要將遠東和貝加爾地區納入國家的長期發展戰略，提升該地區的國內國際地位，從全球化的視角出發，通過實施“西伯利亞工程”，充分利用遠東和貝加爾地區的資源和地緣優勢，加快俄羅斯融入亞太地區經濟空間的步伐，實現俄羅斯出口市場的多元化。地理位置決定了遠東和貝加爾地區對外合作的重點是與東北亞國家的經濟合作，其中與中國東北地區的合作是優先方向之一，而能源合作則是兩國合作的重點領域之一。

此外，近年來隨著美國的戰略重心東移和亞太地區經濟的高速發展，俄羅斯對亞太地區愈加重視，逐漸將亞太地區視為俄羅斯國家戰略利益的攸關地區之一。其國內智庫亞太安全合作理事會俄羅斯國家委員會（cscap）的報告《走向東方：俄羅斯的亞太戰略》指出，“由於亞太地區的經濟騰飛和歐洲大西洋(600558,股吧)地區在全球化過程中的明顯衰落，亞太地區正在取代歐洲成為世界文明的‘發動機’，因此俄羅斯應該發揮自己獨特的地緣優勢，背靠西方，穩定南方，走向東方，做一個新的‘歐洲太平洋國家’”。2012年，謝爾蓋·卡拉加諾夫以“瓦爾代”國際辯論俱樂部主席的身份牽頭撰寫了一份題為《俄羅斯與亞洲共同進入太平洋，還是俄羅斯作為亞洲的一部分進入太平洋？》的研究報告，該報告認為：“亞太地區將在未來全球化進程中扮演領導角色，因此俄需要使自己的經濟與政治進程融入亞太地區，這是保持國內穩定和國際競爭力的先決條件，也是成為一個真正意義上現代化全球大國的重要條件。” 2012年2月，普京在第三次競選總統前發表了一篇題為《俄羅斯與不斷變化的世界》的綱領性外交文章，該文將不僅將俄羅斯與亞太國家的關係放在俄歐、俄美關係之前進行論述，而且強調，俄羅斯要通過舉辦亞太經合組織峰會帶動遠東和西伯利亞地區的發展，並在更大程度上融入充滿活力的亞太地區一體化進程。

中國方面，則先后於2003年提出“東北振興戰略”和2013年提出建設“絲綢之路經濟帶”的倡議，這兩個已經上升到國家發展戰略層面的區域發展規劃為中俄兩國的能源合作提供了新的發展機遇。俄羅斯東西伯利亞地區與中國東北地區領土接壤，陸路相連，是中俄兩國能源運輸的關鍵頻道。隨著中國“東北振興戰略”的深化，通過“引進來”和“走出去”政策的結合，兩個地區之間的能源跨境管道運輸、能源口岸建設、能源產品貿易、能源產業投資及能源技術合作等方面在該戰略實施的十余年間均取得了較大進展。

另外，2013年9月，中國國家主席習近平訪問中亞期間提出建設“絲綢之路經濟帶”的設想，之后這一設想被逐漸落實到國家戰略發展規劃中。“絲綢之路經濟帶”是中國西進戰略的三個方案之一（另外兩個分別為“中巴經濟走廊”和“中印緬孟經濟走廊”），該方案意在打通從太平洋到波羅的海的運輸大頻道，形成一個東起西太平洋沿岸、西到波羅的海、橫跨歐亞大陸的新興經濟合作區。“新絲綢之路經濟帶”主要依托第二歐亞大陸橋、國際經濟走廊和國際能源大頻道，分為南、北、中三線，其中，北線和中線均過境俄羅斯。未來幾年，中國深入歐亞大陸腹地的西進戰略與俄羅斯面向東方的“亞太戰略”的交匯有望為中俄兩國之間的能源合作帶來更多、更大的互利空間。