老齡化成本壓垮財政 養老金成歐債危機爆發的最後引信

《經濟參考報》消息，由希臘開始的歐洲主權債務危機就像一齣肥皂劇一樣，沒完沒了，在短短 1 年裏，歐債危機接連引發政壇地震， 4 國總理為此丟官下臺。歐債危機給歐元區和全球金融市場造成的衝擊遠遠超出幾乎所有人的想像，至今歐債危機向何處去，何時能夠終止，仍然模糊不定。

如果說，歐債危機是壓垮 4 國總理的「最後一根稻草」，那麼養老金就是引發債務危機的最後一個誘因。

中新網報導，歐洲是福利國家的發源地，也是老齡化趨勢最為嚴峻的地區。老齡化不僅拖累了經濟增長，同時也提高了福利成本，加劇了財政負擔。希臘作為此次歐債危機的策源地，自始至終置身於歐債危機的漩渦之中，成為廣受詬病的歐洲福利制度的一個反面樣本。 2009 年底，希臘政府為發放失業金而籌資時發現並披露了前任政府瞞報的真實財政狀況，向世人公佈其公共債務佔 GDP 的 106% 上調到 126% ，將預算赤字 6.7% 上調到 12.7% ，後來又調整為 15.4% ，從而拉開了歐債危機的序幕。

2010 年 5 月國際貨幣基金和歐元區終於決定援助希臘，但同時提出了整頓財政、改革經濟、消減福利 3 大條件：

--在養老金制度改革方面，恢復對高額養老金課徵「特別稅」；女性領養老金年齡適當提高；領取養老金的年齡要引入一個與壽命預期變化相聯繫的機制；公務員領取養老金的年齡要從 61 歲提高到 65 歲；對第 13 和 14 個月養老金的領取額度要限定在 800 歐元之內；養老金水準不得超過 2500 歐元；取消復活節、暑假和耶誕節的養老補貼等。

--在福利改革領域，公共部門的獎金每兩年不得超過 1000 歐元；每月工資收入不得超過 3000 歐元；公共部門須削減 8% 的津貼；事業單位須削減 3% 的工資水準；改革雇工立法等。

--在經濟改革方面要加大企業利潤課稅力度；將附加稅提高到 23% ；奢侈品消費稅提高 10% ；提高煙酒稅和燃料稅；國有企業數量須從 6000 家減少到 2000 家；創建一個金融穩定基金等。

對於上述條件，希臘政府全盤接受，隨後，儘管爆發了大規模的民眾反對削減福利的示威遊行，但希臘議會還是通過了嚴厲的所有「2010年養老金改革方案」。

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中國社會科學院拉美所所長、世界社保研究中心主任鄭秉文教授認為，作為援助方，國際貨幣基金組織和歐元區之所以提出上述改革措施，其目的是合理調整「老齡化成本」，減少財政負擔。否則，在 2010-2050 年間，養老金支出將增加 GDP 的 12.5 個百分點，社保制度瀕臨破產，但如果按照上述改革路線圖，養老金支出的增幅僅為 4.5 個百分點；如果嚴格執行下去，有可能僅增加 1.9 個百分點。

鄭秉文指出，希臘危機的救援條件揭示兩個重要問題：

第一，債務危機背後的推手之一來自養老金。在傳統的指標體系中，財政赤字的測量中只有總逆差、基本赤字和結構性赤字、總債務、公共部門財務凈值等，這些公共政策和財政狀況的量化指標顯然不能對未來公共財政趨勢做出正確判斷，從而導致希臘主權債務危機和歐洲債務危機「從天而降」。

第二，將老齡化成本引入到財政評價體系之中十分必要。這是因為，一方面，傳統的現收現付養老金制度，即正在工作的下一代人繳費，直接用於支付當前退休者的養老金，具有較強的債務隱蔽性和較高的財務脆弱性，老齡化趨勢使這兩個缺陷逐漸顯露出來；另一方面「老齡化成本」的存在使傳統的財政指標體系已不能經常正確地抓住公共財政的真實性，也不能反映老齡化帶來的隱性「老齡化成本」，人口結構的變化使傳統財政指標體系的這兩個缺陷暴露無遺，動搖了財政可持續性的指標體系框架，徹底改變了一國財政可持續性的傳統含義。

老齡化成本包括兩層含義。廣義含義是指老齡化趨勢帶來的 3 個潛在風險，即經濟增長減緩、財政收入減少、公共支出增加， 3 者共同構成了「老齡化成本」的廣義含義，成為主權國家財政惡化和主權債務攀高的潛在因素。

近 20 年來，歐洲經濟增長率平均低於美國。據預測，人口老齡化和勞動適齡人口的減少，必將影響經濟增長。換言之，未來 50 年中，由人口結構變化導致的經濟增長減緩、財政收入減少和公共支出增加的 3 個潛在風險並存和相互交織的複雜局面，必將使歐洲各國時刻監視其財政收支狀況，警惕其債務危機的風險發生，提高其養老金制度的財務可持續性。目前希臘正在執行的改革經濟、整頓財政、削減福利實際就是應對「老齡化成本」廣義含義的所有改革方案。

狹義上的老齡化成本是指老齡化帶來的主要財務成本，包括 5 個福利項目，即公共養老金支出、醫療費用支出、長期照護支出、教育支出和失業保險支出。從理論上講，人口老齡化越迫近和越嚴峻，用於前 3 項的支出便會不斷攀升，而後兩項則會逐漸下降。因此， 5 項福利支出的此消彼長在一定程度上將會相互抵消一部分成本支出。如果說人口預期壽命提高條件下醫療保障支出成為一個難有任何變通的支出項目的話，養老金支出就將成為歐洲各國一個重要的替代性改革選擇。

在歐洲國家普遍實行現收現付制社會保險制度架構下，參保人的養老金權益在本質上是一種隱性負債，隨著時間的推移和壽命預期的延長，「養老金財富總值」形成的這個隱性負債不斷顯性化和貨幣化，從而提升了政府支出的潛在總額，影響了經濟潛在增長。

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將長期「老齡化成本」考慮在內，一國之財政就可考慮到人口老齡化預期導致的額外、隱性和大規模的財務成本。否則，傳統的財政指標所顯示的只是公共財政的一部分圖景，而不是全部，它將有可能隱藏起來，未來有可能成為隨時爆炸的債務炸彈。

在世界各地區中，歐洲人口老齡化的形勢最為嚴峻。

在以實行現收現付制養老保障制度為主要制度的歐洲國家，「老齡化成本」是其公共財政脆弱性的一個重要誘因。如果在評估一國財政風險能夠考慮到老齡化因素和「老齡化成本」，財政預警就將提醒重新安排預算或改革養老金制度，以適應快速老齡化的人口結構的需要，避免出現希臘式債務危機的發生。

戰後以來，歐洲福利國家雖受到 1973 年第一次石油危機的劇烈衝擊，以英美為代表的歐美發達國家掀起了一股前所未有的改革風潮與瘦身運動，私有化改革席捲歐美，但是，由於福利剛性、選舉政治和選舉週期等諸多原因，大多數國家福利改革舉步維艱，甚至引發社會騷亂和政治動蕩，但歐洲福利國家的公共支出仍處於不斷攀升態勢，政府收入不得不逐漸擴大，以維持福利國家的運轉和滿足福利國家的膨脹。

在歐洲各國的統計中，福利支出主要由 9 項構成：養老金、遺屬津貼、殘障金、醫療衛生、家庭補貼、積極勞動力市場政策、失業金、住房支出和其他。 1980 年以來， 9 個項目的支出規模不斷提高，具有相當的穩定性和持續性： 1980 年公共社會支出合計佔 GDP 的 15.6% ，到 2007 年提高到 19.2% ，大約平均每 10 年提高 1 個百分點。

對歐盟國家控制「老齡化成本」的能力和前途，歐盟給出了 3 種情景預測。第一種情景也是最悲觀的一個前途，它假定歐盟各國政府沒有採取財政整頓措施下其債務發展趨勢。預測顯示，歐盟國家平均債務水準到 2015 年超過其 GDP 的 100% ，到 2020 年攀升至 120% 以上；但各國情況差別較大，其中債務水準最高的國家是愛爾蘭，而攀升最快的國家是英國，在 2020 年之前低於 60% 以上的國家之一保加利亞、丹麥、愛沙尼亞、塞普勒斯、盧森堡、芬蘭和瑞典。

第二種情景是假定歐盟各國中期目標中每年財政整頓相當於其 GDP 的 0.5% ，但其結果很不令人滿意：到 2023 年平均債務水平仍高於 100% ，即使到 2030 年也沒有平穩下來。

第三種情景是最樂觀的一個假設，即假定每年實現財政整頓相當於 GDP 的 1% ，在這個假定下，到 2016 年其平均債務水準開始出現下降拐點，到 2027 年降到 70% ，到 2030 年降到 65% ，屆時還高於歐盟規定的 60% 以上 5 個百分點。

世界各國為應對老齡危機和改革福利制度已經做出了極大努力，幾乎所有國家都沒能置身於外。此次歐洲債務危機再一次將改革日程擺在各國面前：應對老齡危機，改革社保制度，挽救福利國家，走出債務危機。

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鄭秉文認為，要改革養老保險制度，有三個選擇：或是下調退休金水準，或是上調繳費率，或是提高退休年齡。但事實上前兩個選擇的調整空間已非常小，歐洲多數國家繳費水準已接近極限，替代率下調意味著降低福利水準，其可操作的「政治空間」也不是很大，所以，剩下的只有提高退休年齡，隨著壽命預期的延長，相對於其他兩個選擇，這是唯一較為可行的出路。

在過去十幾年裏，提高退休年齡在各國已成為社保改革進程中一個最常見和最普遍的改革手段，但失敗案例也不鮮見。比如，法國曾因為提高退休年齡而多次引發全國性的示威遊行，甚至導致社會騷亂。據不完全統計，在經合組織的34個成員國中，至今沒有提高退休年齡的國家只有 6 個，他們是芬蘭、冰島、墨西哥、荷蘭、西班牙、英國。他們之所以沒有改革，是因為他們的退休年齡半個世紀 之前就已經很高，其中，冰島 1958 年至今其法定退休年齡保持在 67 歲，其他 5 國從 20 世紀 40 年代至今始終就是 65 歲。

在「2010 年改革年」中，在希臘成功通過提高退休年齡立法的激勵下，西班牙 (從 65 歲提高到 67 歲) 、義大利 (女性公務員從 61 歲提高到 65 歲) 、英國 (從 65 歲提高到 66 歲) 、尤其是法國這個退休年齡改革的最後堡壘 (從 60.5 歲提高到 62 歲，全額養老金的退休年齡從 65 歲提高至 67 歲) 成功通過延遲退休的立法；反對這項改革的社會運動從這些國家向東歐的保加利亞、馬其頓、羅馬尼亞、波蘭和西歐的德國蔓延，一時間，抗議提高退休年齡的改革浪潮在歐洲風起雲湧。

截至 2010 年底，所有歐洲發達國家的退休年齡都在 61 歲以上，只有盧森堡等 3 個國家是 60 歲，英國、德國、西班牙、瑞典等絕大部分國家是 65 歲退休，執行 67 歲退休這個最高規定的國家有兩個，即冰島和挪威。未來計劃繼續提高退休年齡的國家有 11 個，包括英國、丹麥等國。

在提高退休年齡的改革中，一個值得注意的趨勢是女性退休年齡逐漸提高，並不斷向男性的退休年齡靠近。另一個值得注意的規律是，法定退休年齡「下調容易上調難」。法國和紐西蘭在 20 世紀 80 年代都曾輕而易舉地將退休年齡從 65 歲下調到 60 歲，但在上調年齡的改革中則遇到了前所未有的巨大阻力。例如，法國從 1995 年開始就試圖提高退休年齡，這項改革進行了 10 多年，代價慘重。

總體看，在近 10 年來參數式改革中，提高退休年齡最為普遍，同時也最為急迫，而調整退休金水準和繳費率的改革則顯得十分謹慎。正是由於這個原因，提高退休年齡才成為歐美發達國家最為流行的一個改革趨勢。