中國人大網征求社會保險法草案意見的情況分析

2008年12月28日至2009年2月15日，全國人大常委會向社會公開征求對社會保險法草案的意見。社會各界通過網絡、報刊、來信等方式積極獻言獻策，提出了70501件意見，其中中國人大網收到意見68208條，報刊文章49篇，人民來信2244件。中國人大網收到的意見約占意見總數的96.7%。現對征求意見過程中中國人大網收到意見的情況作如下分析：

一、基本看法

中國人大網收到9924位網民提出的68208條意見，其中贊同意見為50898條，修改意見為15061條，反對意見為2249條，分別占意見總數的7.6%、22.1%和3.3%。

贊同意見占絕對多數比例，反對意見均為針對現行做法及部門、地方規定的意見。修改意見占了相當的比例，表明對社會保險法草案中具體的內容有不同意見，草案還有不少的改進余地，也表明廣大人民群眾對社會保險立法的積極參與。

二、總體特點

（一）參與熱情高

廣大人民群眾對社會保險法草案給予了高度關注，參與熱情高，表現在以下四個方面：一是征求意見第一天，央視新聞聯播播出社會保險法草案網上征求意見的消息后，二十四小時內中國人大網就收到13928條意見，平均每分鐘收到約10條意見；在征求意見的五十天里，平均每天收到意見1364條；二是元旦和春節假期仍有群眾積極參與。從年三十晚12時至年初一晚12時，中國人大網共收到了近2萬字145條意見；三是征求意見截止時間過后，群眾參與熱情不減。從2月15日18時征求意見截止到16日凌晨中國人大網征求意見系統正式關閉，還收到241條意見。四是有些群眾多次提出意見和建議，持續關注社會保險立法。

（二）參與面廣

本次征求意見參與人群非常廣泛。從地域看，全國31個省、自治區、直轄市和香港、澳門、臺灣地區都有意見和建議，其中意見數量居前三位的省份分別是廣東省6230條、山東省5250條和江蘇省5067條（表二）。來自香港地區的意見和建議222條。從人群看，包括企事業單位職工、農民工、城鎮居民、農村居民、大學生、自由職業者、個體工商戶、公務員、軍人、專家學者，還有留學歸國人員。其中企業職工、包括個體工商戶在內的靈活就業人員和國家機關工作人員提出意見和建議數量較多，分別為18217條，11744條和5710條（表三）。從年齡看，參與的人群幾乎涵蓋了所有年齡段的成年公民，有即將工作的大學生，正處于就業年齡階段的在職職工和失業人員，還有退休老職工、老齡城鎮居民和農村居民。

（三）參與度深

從意見和建議的內容看，有些群眾從自身經歷反映了現行社會保險制度存在的問題。但多數意見沒有停留在問題的表面，而是對社會保險法草案進行了認真考慮，提出了很多建設性的意見和建議。在整個征求意見過程中，中國人大網收到意見和建議的總字數達420萬字；社會保險法草案共91條，大家對每一條都提出了意見和建議。其中有16個條款的意見和建議數量達900條以上，意見最少的條款也有295條意見。意見和建議最多的是第九條養老保險適用范圍，共計2125條，反映了人民群眾非常關心養老保險制度；共有202人對社會保險法草案的所有條文提出了意見和建議。提出30條以上意見和建議的共有436人。一位河北網民提了124條共計約1萬字的意見和建議，數量最多。

三、關于意見較為集中的問題

意見和建議對五項社會保險制度都給予了相當的關注，對養老保險制度和醫療保險制度的討論尤為熱烈。

主要集中在養老保險和醫療保險的一些基本制度，包括養老保險覆蓋范圍、養老保險費負擔、政府投入、養老保險待遇水平、養老保險關系的轉移接續、醫療保險異地就醫及待遇水平、社會保險費征收機構、監管體制等方面，有關這些問題的意見都在900條以上。

（一）關于養老保險覆蓋范圍

1．有些意見不贊成事業單位工作人員參加城鎮職工養老保險，主要是因為一旦納入城鎮職工養老保險，事業單位工作人員的養老金水平就會大大降低。

2．有些超過退休年齡但沒有養老金的老職工提出，他們沒有養老金的主要原因是當時國家沒有建立養老保險制度，是國家政策導致的，建議養老保險制度覆蓋范圍擴展到這部分人群。

3．對草案第九條規定公務員和參照公務員法管理的工作人員參加養老保險的辦法由國務院規定。對這一條有2125條意見。意見認為，公務員不需繳納養老保險費而享受高額養老金，同時企業職工繳費負擔沉重但養老金水平卻遠遠低于公務員。在過去公務員與有的企業職工都屬于干部的歷史背景下，這種懸殊差距的不合理性更加凸顯。草案規定使已有的不平等合法化，建議公務員與企業職工實行統一的養老保險制度。

（二）關于養老保險的負擔

草案第十一條規定了養老保險費率和繳費基數由國家規定。對這一條意見有1029條，普遍認為目前各地的費率和繳費基數都偏高，費率和繳費基數直接關系到參保人法定義務，應當由法律做出具體明確規定。

很多地方在計算職工繳費基數時，往往按照當地城鎮在崗職工平均工資的60%至300%核定。由于在崗職工平均工資的統計方法不合理，導致核定的平均工資數偏高，職工繳費負擔重。尤其是自由職業者和下崗失業人員，由于收入低和收入不穩定，即使按平均工資的60%計算，繳費負擔也過重，迫使很多人不得不退出養老保險。有意見建議繳費基數按每個職工的工資額計算；適當降低靈活就業人員的養老保險費率和繳費基數，同時增加國家財政補助。

（三）關于政府投入

1．草案第十條規定養老保險基金由用人單位和個人繳費以及政府補助組成。對這一條有1014條意見，有些意見認為明確規定由政府補助養老保險基金非常好，體現了政府負責任的態度，增強了參保人的信心。有些意見認為，草案規定操作性不強，應當明確規定政府補助的標準，使政府補助成為一種具體、明確的責任；有的建議拓寬政府補助范圍，增加對低收入者、下崗失業職工、殘疾職工、工傷職工等社會弱勢群體的社會保險費的政府補助。

2．草案第十二條規定了國有企業、事業單位職工在實行養老保險制度前的工齡視同繳費年限，視同繳費期間應當繳納的養老保險費由政府承擔。對這一條的意見有1068條，主要集中在兩個方面：一是認為視同繳費的規定要做到公平對待所有勞動者，不能延續以身份定待遇的做法，建議完善視同繳費的規定，由政府承擔起轉軌成本，給勞動者合理的待遇。二是認為規定太原則，不利于解決實踐中各地對視同繳費年限進行各種不合理限制的問題。

（四）關于養老保險待遇水平

草案第十四條規定了領取養老金兩個條件，即繳費達到國家規定年限、年齡達到國家規定的最低領取年齡。對這一條意見有978條，修改和反對意見分別為365條和43條。主要意見一是反對現行最低繳費年限15年的規定，很多人認為門檻太高。建議取消最低繳費年限規定，確立“多繳多得、少繳少得”的待遇計算原則，或者降低最低繳費年限。二是反對延長退休年齡，特別是一些低收入勞動者，認為一旦延長退休年齡就意味著繼續繳納養老保險費，負擔太重。

（五）關于養老保險關系的轉移接續

草案第十七條規定了養老保險關系轉移接續制度。對這一規定的意見和建議數量達1599條，在草案所有條文中位列第三。由于目前我國社會保險基金統籌層次較低，很多勞動者因為養老保險關系無法轉移接續，繳費年限不能累計計算，不能享受養老保險待遇；有的被迫在兩個地方同時繳納養老保險費；有的無奈選擇退保。在1599條意見中，贊成意見為788條，許多意見認為這一規定是草案的亮點，修改意見為759條，反對意見為51條。提出修改和反對意見的主要是勞動部門的人員，認為“各繳費地分段計算，退休地統一支付”的規定，過于復雜，難以操作，難以做到，建議實行“在轉移關系的同時，個人賬戶中全部資金和統籌賬戶中部分資金也隨之轉移”。

（六）關于醫療保險異地就醫及待遇水平

很多群眾對現行醫療保險待遇制度提出了批評，認為現行制度存在一些明顯不合理的規定。一是目前醫療保險待遇偏低，既有起付線的門檻，又有封頂線的限制，還只能報銷一定比例，有些常見病還沒有納入醫療保險報銷范圍內。二是醫療保險報銷手續太復雜。城鎮職工醫療保險中參保人必須自己先墊付醫療費用，報銷審核手續復雜、報銷等待期太長，極不方便參保人。三是異地就醫難。很多退休職工投靠子女異地居住，異地就醫后必須親自回退休地報銷，為報銷醫藥費而奔走于兩地。建議醫療保險也能轉移接續。四是很多地方規定累計繳費滿二十五年，退休后才能享受醫療保險待遇，門檻太高，建議適當縮短。

（七）關于社會保險費征收機構

草案第五十七條規定社會保險費征收機構由國務院規定。有些意見認為，社會保險費征收體制是社會保險立法的核心問題之一，實踐中同時存在兩個征收機構弊端明顯，草案不能避而不作規定。有關草案第五十七條的1076條意見中幾乎都認為草案應當明確規定社會保險費征收機構，但對具體由哪個部門來征收有分歧。勞動部門的人員認為由社保經辦機構征收有利于履行對參保人“記錄一生、跟蹤一生、服務一生、保障一生”的職責。稅務部門的人員則認為由地稅來征收更安全、更有效。有的意見從防范道德風險考慮，認為勞動部門自收自付會導致社保基金的濫用和部門利益。

（八）關于監管體制

草案第六條規定了對社會保險基金實行嚴格監管。第七十四條規定了社會保險行政部門對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行監督檢查。對這兩條分別有1068條和407條意見和建議。很多認為現行社會保險基金監管體制不合理，社會保險行政部門集管理與行政監督于一身，自己監管自己，已經成為影響社會保險基金安全突出的制度隱患。建議理順監管體制，社保經辦機構與行政監管部門分開，加強社會監督，構建更為有力、縝密的監督體系。

值得一提的是，在所有人群中，農民和農民工的反對意見比較突出。由于條件有限，農民和農民工本來提的意見數量不是太多，一共提了3430條意見，約占意見總數的5%，但其中反對意見有252條，占所有反對意見總數的11.2%，占其所提意見的7.30%，反對意見的比例都要高于其他人群。

這些反對意見主要集中在兩個方面：一是認為草案通篇是對城鎮職工社會保險的規定，而關于農村居民養老保險及醫療保險的規定寥寥無幾，且過于原則，草案對推進農村居民養老保險和醫療保險的力度不夠，無法切實解決廣大農村居民的養老和醫療問題；二是目前各地社會保險領域存在一些歧視農民工的規定和做法，侵害了農民工的合法權益，但草案沒有作出針對性規定，無法解決農民工的實際困難。