再創體制優勢,浙江"放權"改革破浪"深水區"

浙江企業與職工「共同約定」應對金融危機 3月19日，來自浙江各地的119家知名國有與民營企業與本企業的職工方代表在杭州簽署「共同約定書」，承諾企業與職工攜手抵禦國際金融危機給企業和職工帶來的衝擊，展現企業與職工利益共同體的形象。「共同約定書」中企業承諾自覺承擔社會責任，穩定就業崗位，保障職工合法權益，在經營困難期間，做到不裁員或少裁員；職工方承諾與企業同舟共濟，共渡難關。遇到問題通過工會和職工代表大會等途徑合法解決。本次簽署「共同約定書」的企業共119家，涉及職工10萬多人。圖為中國電信杭州分公司的企業方代表(左)和職工方代表(右)在簽署「共同約定書」後握手。 新華社記者 王定昶 攝

經濟基礎決定上層建築，上層建築影響經濟基礎。在我國實施改革開放重大決策的初期，一個地方如果能夠率先推動改革推進市場化，制度創新無疑就會成為一種「優先」享受的資源。浙江經濟社會的發展很大程度上得益於此。

從上世紀90年代以來，持續的政府管理體制創新已被視為「浙江模式」不可或缺的內在特色。從率先推進行政審批制度改革到率先探索「省管縣」財政體制，再到實施強縣、強鎮擴權，一路領先全國的政府管理體制改革為浙江經濟奠定了體制的先發優勢。

如今在國際金融危機「倒逼」之下，浙江經濟加快轉型升級已成共識，臨近「深水區」的政府管理體制改革如何繼續深化成為社會關注焦點。其原因並不僅僅出自對浙江發展後勁的關心，更在於浙江的改革「先行者」地位。

今年以來，浙江省正式推出以普惠式「放權」為主要特徵的新一輪擴權強縣強鎮改革，目標直指率先構建充滿活力、富有效率、有利於科學發展的全新管理體制和機制。

——支撐浙江經濟的「另一條腿」

寧波市象山縣「如意」眼鏡店經理周青法談起開辦三家連鎖店的辦證經歷很有感慨。18年前開第一家店，他辦理工商執照花了32天時間；8年前開第二家店，他用了7天時間辦理註冊；去年底開第三家店，他到縣行政服務中心只用32分鐘就把工商、稅務手續辦妥了。「政府辦事效率提高，對於推動百姓創業很重要。」周青法說。

創建行政服務中心，是浙江推出的提高行政審批效率、改革行政審批制度的重要舉措之一。浙江省發改委社會體改處處長孫哲勇說，從1999年上虞市組建全國第一家行政服務中心至今，浙江省101個市、縣(市、區)已全部建立行政服務中心，實行審批「一站式」服務。當前全省正在部署進一步實施職能歸並改革，要求各部門將分散在各個科室的審批事項歸並到一個內設機構，徹底解決審批中的「內耗」問題。

2008年7月，杭州市在全國率先推行投資項目審批代辦制，抽調了547名中青年幹部擔任投資項目審批代辦員。到今年7月，代辦員共受理代辦項目3462個，聯繫審批部門7789家(次)，完成審批事項8556項，項目的實際辦結時間平均提前30%左右，有近20個擱置一年以上、有價值的投資項目得到實質性推進。

據浙江省發改委統計，除了率先推進行政審批制度改革，改革開放以來浙江還有多項政府領域的改革走在全國前列：如率先開展擴大縣級政府管理權限改革試點，探索「省管縣」財政新體制；率先建立化解鄉鎮債務的激勵約束機制，建立財政支出績效評價制度；率先建立門類齊全、運作規範的突發公共事件應急預案體系等等。

「這些改革帶來的政府管理體制創新，是除了民營企業機制優勢之外支撐浙江經濟的『另一條腿』。」浙江省工業經濟研究所所長蘭建平說。

蘭建平說，早年浙江經濟多發源於個體創業和家庭工業，由於本地資源缺乏、外來投資稀少，浙江各級黨委、政府奉行順應市場化取向的「無為而治」，但隨著產經規模擴大和競爭領域不斷擴展，特別是去年以來應對金融危機中，政府「有形之手」在保穩促調、推動經濟轉型中的作用日益凸顯出來。

——危機應對中的政府角色重新定位

2008年3月，浙江著名民營企業飛躍集團因資金鏈斷裂引發財務危機，隨後半年多時間裡，飛躍集團在浙江省、台州市、椒江區三級政府幫助下實現了核心業務重組成功，這家入選「中國十大世界影響力品牌」的民營企業得以保全。集團董事長邱繼寶說，如果不是政府出手及時，飛躍「重生」顯然不會那麼容易。

在拯救飛躍的過程中，椒江區和台州市提供了9500萬元財政借款，浙江省政府幫助協調使各家銀行達成了特殊時期「不壓貸、不抽資、不起訴」的協議。「我們要做的，就是把省裡提出的『保穩促調』落到實處。」椒江區委書記王建平說，一方面，保住飛躍集團就是保住飛躍集團眾多的配套廠商，另一方面，要引導飛躍集團調整產品結構、完善法人治理結構。

杭州市委常委、蕭山區委書記洪航勇說，危機時期，政府尤其要強調服務意識。早在2008年上半年，蕭山區通過基層調研就意識到經濟形勢的微妙變化，並多次召開專題會議與企業家一起分析形勢，在第一時間出台了積極有效的企業幫扶措施，減輕企業負擔5億多元。這不僅使企業提前做好了應對準備，也使蕭山經濟率先企穩回升。

「大社會、小政府是行政管理體制改革的方向，但並不能簡單地說政府越小越好，」浙江省工業經濟研究所所長蘭建平說，政府規模精簡程度是與社會自我管理服務能力相對而言的，現階段，浙江正處在積極應對國際金融危機衝擊、加快經濟轉型升級的關鍵時期，處在全面建設惠及全省人民的小康社會的攻堅階段，更需要強調的是引導轉型、推動升級的政府責任和幫助企業、居民渡過難關的政府服務。

今年5月，浙江省委召開十二屆五次全會，明確提出了深化產業轉型升級機制建設的要求，包括建立健全新產業的培育引導機制、優勢產業的扶持機制以及落後產能的淘汰機制；加快形成有利於推動企業自主創新的體制機制；繼續破除各種體制障礙，支持民營企業依法進入基礎設施、基礎產業、公用事業和國防科工等領域。

浙江省委副秘書長、省委政研室主任陳一新說，當前浙江正處於經濟企穩回升和轉型升級的關鍵時期，各級黨委、政府必須把抓發展與促改革結合起來，「改革的衡量標準，仍然是能否進一步解放和發展生產力」。

——從「強縣擴權」到「擴權強縣」的新突破

在浙江的政府管理體制創新中，「省管縣」財政體制是知名度最高的一項。「浙江縣域經濟發達與『省管縣』財政體制有著密不可分的關係，」三農問題專家、原浙江省農辦副主任顧益康說。從2003年起，國內多個省市曾陸續到浙江學習「省管縣」的經驗。

浙江「省管縣」財政體制與「省管市、市管縣」模式不同之處在於，省財政制定財政收支劃分、年終結算時，市財政與縣財政都是平等的，兩者沒有結算關係。同時對貧困縣市實行「兩保兩掛(鉤)」，地方收入增長越多，省財政的補助和獎勵也越多。因此它有效推動縣域經濟向內尋求發展動力，促成了內生性民營經濟的生長和繁榮。

在此基礎上，浙江省從上世紀90年代初開始積極推行強縣擴權改革，在1992年、1999年、2002年、2006年四次對部分經濟強縣下放經濟社會管理權限，實現了從財政「放權」到行政「放權」的跨越。在這過程中，浙江一些縣市開始了強鎮擴權的探索。塊狀經濟發達的紹興縣，從2006年底起就在5個鎮、街道推行擴權試點，下放部分縣級部分管理權限，如今，這幾個鎮和街道都已發展成為實力強大的新型小城鎮。

今年8月，浙江發佈實施關於加強縣級人民政府行政管理職能的若干規定，第一次以政府規章的形式將上級政府部分管理權限賦予縣級政府，同時明確「放權」的對象從經濟強縣擴大到全體縣(市)。這次權力下放的事項除前幾輪試點行之有效的349項，又新增94項。據測算，全部落實後，僅平均每年為每個縣(市)老百姓節約費用即可達1000萬元左右。

「從原有的強縣擴權到如今的擴權強縣，意味著浙江將為縣域發展提供普惠公平的制度保障，並提高縣級政府應對當前經濟困難的能力。」浙江省政府辦公廳副主任陳廣勝說，行政權力下放既能提高行政效率，又能增強區域經濟發展的自主性，從而更直接、高效地為企業和百姓提供服務。

「擴權強縣」引發的更為積極的暢想是，通過全方位的「放權」實踐，有望進一步為削減行政層級的嘗試提供理論與現實依據。

——在「深水區」破浪前行

無論是行政審批制度改革，還是擴權強縣、擴權強鎮改革，浙江大膽探索的政府管理體制改革都已經進入「深水區」。有關基層人士反映，目前行政審批制度改革已經走過了改變服務態度、提高辦事效率的初期階段，一些深層矛盾正在暴露，比如審批事項仍然過多、法律法規之間相互衝突等，這些問題的解決已不是審批服務中心所能解決。

另一方面，由於當前的「放權」改革都是自上而下進行的，下放過程中難免會有「含金量」不高的質疑，比如有時下放的是已經停止過期的權項，有時存在責任下放、利益不放的問題，一些垂直管理部門也沒有參與到「放權」改革中來。

浙江一些企業家和經濟界人士認為，由於特殊性的國情，我國的行政管理體制與市場經濟的發展有著密切關係，行政主體的思想觀念和行政效率往往決定著改革的方向和深度，各種資源和生產要素的審批配給制度更直接影響經濟發展進程。從長遠來說，通過實行「省管縣」二級行政體制來「放權」將是一條有效途徑。

浙江省委、省政府最近明確表示，當前和今後一個時期，浙江省要在堅持解放思想、堅持以人為本、堅持黨的領導的基礎上，全面貫徹落實科學發展觀，不斷深化重點領域和關鍵環節的改革，努力構建充滿活力、富有效率、有利於科學發展的體制機制，為應對國際金融危機、加快經濟轉型升級增添動力，為全面建設惠及全省人民的小康社會提供強有力的體制機制保障。

「當前正在實施的擴權強縣，只是新一輪擴權改革的開始，還不是全部。」浙江省委書記趙洪祝在2009年5月召開的省委十二屆五次全體會議上說，深化改革開放涉及經濟、政治、文化、社會各個領域，是一項長期的任務。

趙洪祝表示，下一步，深化審批制度改革的重點是進一步削減審批審核事項，提高行政效能。深化擴權強縣改革的重點是向「兩頭」延伸，一方面推進擴權強市，進一步提高中心城市的集聚力和輻射力，另一方面要推進擴權強鎮，進一步激發中心鎮發展活力。省直部門要進一步瞭解基層真正需要哪些權力，研究哪些權力可以進一步下放，通過上下互動，不斷深化改革。