藥監改革陷歧途:劃歸地方后辦案量急劇下滑 人員大量流失

四川省廣元市青川縣食品藥品監管局的幾名工作人員正在加緊撰寫一份《關于進一步推進我國藥監體制改革的建議》。

不久前，四川省政府宣布，至9月底，食品藥品監督管理體制將由現行的省級以下垂直管理變為地方分級管理。由此，青川縣的改革啟動。

事實上，這一調整是早在2008年便由機構改革方案作出規定，在四川省則因汶川地震而推后實行。

2008年3月通過的《國務院機構改革方案》明確提出，“國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理”。當時，距前國家食品藥品監督局局長鄭筱萸被執行死刑不到一年，這一“大部制”改革方案，被多方解讀為對鄭筱萸推動建立的食品藥品垂直管理體系的反思和修正。

相應地，2008年11月10日出臺了省級以下藥監機構的改革方案。國務院辦公廳在當日下發的《關于調整省級以下食品藥品監督管理體制有關問題的通知》(國辦發【2008】123號文，下稱“123號文”)中，提出“將現行食品藥品監督管理機構省級以下垂直管理改為由地方政府分級管理，業務接受上級主管部門和同級衛生部門的組織指導和監督”。

目前，距“123號文”發布已近兩年，但本刊記者調查發現，多地屬地化改革紛紛陷入僵局：許多市縣級具體改革方案仍然未定；已經開始的改革模式不一，執行遇阻。亂象紛呈之際，基層藥監部門辦案數量下滑亦提示監管漏洞隱現。

一項有著良好出發點的改革似乎正走入歧途。

監管危機顯現

“有門路的人都離開了。”廣西自治區南寧某縣藥監局一位不愿透露姓名的科員對本刊記者說。

這位科員所在的縣級藥監局目前已劃歸縣政府管理，獨立辦公，并自2009年6月1日起，仿照國家衛生部和國家藥監局的職能調整，將食品藥品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任交由當地衛生局，將衛生局的食品衛生許可、餐飲業、食堂等消費環節食品安全監管和保健食品、化妝品監督的職責，劃入藥監局。

但是，在增加諸多監管職責的同時，該局人數不增反減。“兩個外地同事在機構改革后調回老家，還有一個女同事無法辦理調動，索性辭職了。”

如今，這個負責全縣54萬人口食藥品監管事宜的縣藥監局，僅有八名員工，包括局長、副局長、主任科員、辦公室、市場股、食品股、辦證大廳、司機各一人，常設的綜合股至今處于無人狀態。

人力短缺的同時，該局辦案數量銳減。2008年辦理假劣藥品等案件約16個，2009年數字減少到7個，而2010年至今僅僅辦理了一個案件。

該藥監局面臨的危機絕非孤例。2010年初，江蘇某市藥監局副局長在其博客中坦言：“無論是出動的執法人次數、檢查的涉藥單位數、查處的案件數、罰沒款的到賬數、抽樣的不合格率，都無法與往年的平均值相比，幾何級下降是一種普遍存在。”

這位副局長接著寫道，“人還是那些人，市場還是那個市場，是一夜之間人就熊了，還是一夜之間市場就規范了？一位身在其中的決策者戲言，都是機構改革惹的禍。”

本刊記者調查發現，自2008年以來，安徽、山西、浙江、江蘇、內蒙古等地均有藥監系統職工流失現象。部分縣級食品藥品監督局人員工資至今無著，較嚴重的如河南省2009年招募的藥監系統公務員長期未接到入職通知。究其原因，很大程度上與機構改革期間地方財政狀況和改革過渡不暢有關。

垂直管理時，各地藥監部門資金均由省財政廳撥到省藥監局，再由省藥監局逐級撥發。屬地化管理后，藥監局公務員的工資則與地方財政直接相關。安徽省滁州市藥監局某工作人員透露，其月工資已從2600元降至1690元；廣西的上述科員也對本刊記者表示，他的月工資已由3000元降至2000元。

國家行政學院社會和文化教研部講師胡穎廉博士認為，藥監體系改革中存在“蛇吞象”現象。他說，地方藥監部門在過去十年經歷了“做大做強”，尤其在一些醫藥產業大省，藥監系統規模龐大，體制改革后，藥監的人、財、物和日常運行轉給本級政府，不得不受制于地方政府的財力和熱情。

食品藥品監管研究學者、中國人民大學公共管理學院教師劉鵬博士[10.30 1.38%]也認為，接管藥監系統無法促進地方經濟發展，反而會增加地方財政經費的負擔以及地方政府的行政風險，這些都令地方政府態度消極。

改革方向模糊

面對普遍性的人員流失，撥款緊縮等前景，全國許多縣市仍在等待觀望。已經發布藥監系統改革方案的縣市，改革方向也不盡相同。有將原衛生局和原藥監局職能合并的，有藥監局獨立設置的，甚至有如貴州劍河縣的“另類方案”：取消原衛生局和食品藥品監督局，成立衛生和食品藥品監督管理局，但同時成立食品藥品監督管理辦公室，后者為原藥監局人馬，正科建制，人、財、物完全獨立于衛生和食品藥品監督管理局。

黑龍江齊齊哈爾市某縣藥監局原計劃將食品藥品監督局與衛生局合并為“食品藥品和衛生管理局”，本已獲省衛生廳等部門認可，但黑龍江省編辦8月9日下發一份通知，要求執行中編辦最新精神，“為各縣在限額外增加一個機構數，專門用于設置食品藥品監管機構。”據此，某縣重新調整改革方案，合并方案取消，藥監局得以獨立辦公。

在大多數基層藥監系統工作人員看來，在當前各地公布的諸種屬地化改革方案中，與衛生局合并最難接受。

知情人透露，針對各地藥監系統抵制與衛生部門合并的事實，2010年年初，國務院副總理李克強曾在一份內部文件中批示：“藥監工作關系人民生命健康，只能加強，不能削弱，務請在體制改革進程中予以把握。”

此后，中編辦、衛生部、國家藥監局組成了聯合調研組。據悉同時參與調研的三方意見不一，但中編辦的立場通過通知下發到了各地。2010年5月，中編辦三司通過傳真向各省編辦下發《電話通知稿》，核心內容正是黑龍江省編辦8月下發前述通知的依據。但對于已經合并的多地藥監局而言為時已晚。

藥監為誰負責

十余年來，藥監系統管理體制經歷了由“條條”到“塊塊”的反復輪回。

1998年國家藥監局組建不久，省以下垂直管理開始推動實行。自2000年經國務院正式發文確立，至2008年“123號文”的發布而終止，歷時8年。其出發點，乃是參照美國FDA的垂直監管模式，應對地方保護、市場分割、隊伍建設薄弱等問題，實現監管獨立。

但2008年“123號文”試圖解決的問題與10年前相反。“進一步強化和落實地方各級政府食品藥品安全監督管理的責任”是重回屬地化改革的出發點。

猶如一個硬幣的兩面，垂直監管在避開地方政府干擾的同時也使監管工作難以得到地方支持。但在 “屬地化管理”和“垂直管理”之間，大多數接受本刊記者采訪的大多數基層藥監局工作人員依然傾向于“垂直管理”。劉鵬指出，“垂直管理誠然不能解決目前食品藥品監管工作中的所有問題，但不垂直管理的效果可能更糟。”

然而，一個不容忽視的現實是，當前的食品藥品監管中仍有諸多問題待解，有觀點認為，現有制度框架下的“屬地化管理”和“垂直管理”均非治本之道。

比如，藥監部門之所以始終未能取得對醫院的實際監管權，既與衛生部門與醫院的管辦不分有關，更與《藥品管理法》在這方面的短腿有關；而藥監部門的另一個短腿——食品監管，則既與藥監部門多年來只承擔“食品安全的綜合監督和組織協調”職能，并無監督執法團隊有關，也與中國食品[6.44 3.21%]監管仍然推行生產、流通、使用多個環節由多個部門分段管理有關。

南開大學法學院副教授宋華琳指出，同樣未被觸及的，更包括“誰來監管監管者”的經典論題——“如何優化和改革藥品監管程序，如何建立相應的監管績效評價機制和問責機制？”

這一問題并非藥監部門所獨有。在質量技術監督、土地管理等諸多問題上，為避免地方利益干擾，維護監管獨立性，中央政府都開出了“垂直管理”的解藥，此外審計、環保等部門也一直將垂直管理作為改革目標，但監管狀況并未因此而根本性好轉。

回顧中國的食品和藥品安全，近年來大事迭出，俱令世人震驚。每一次事件發生后都會有責任追究，也會有教訓總結。然而，“運動式”的打擊、貪官的覆滅，并沒有徹底堵住食品藥品的安全漏洞。

有識者指出，扎緊制度籬笆才是長治久安之計。在食品藥品安全事故頻發的當下，藥監制度在“垂直管理”和“屬地化”之間搖擺不定，恰恰折射出行政機構的建設滯后、權責不清、界限模糊，缺乏監管的弊端。而對于食品藥品監管，當前最迫切的問題是令整個系統盡快正常運轉，以減少隱患。