鐵道部政企分開第一步：部分高鐵線路完成股權移交

接近鐵道部的消息人士透露，鐵道部已經明確下文要求將廣深港、滬昆鐵路等主要快速鐵路線原本由地方鐵路局持有的股權，全部移交給中國鐵路建設投資公司。上述人士說，預計“四縱四橫”的高鐵主干線的股權將陸續從地方路局手中交出，18個地方鐵路局今后與高鐵專線公司的關系僅僅是委托運營的關系。

這一舉措被認為是為隨后的大手筆改革的鋪墊。鐵路系統中當前討論較多的改革方案之一，就提到成立國家鐵路集團總公司。

據一位曾參與過鐵路體制改革論證的人士透露，鐵路的政企分開和大部制改革這一改革方向早已達成共識，厘清高鐵的股權關系正是在為隨后的政企分開做準備。當前的爭議在于，在從政企分開這一節點切入改革的同時，鐵道部究竟是該一步并入大交通部；還是基于平穩過渡的考慮，暫時保留鐵道部以行使行業管理的職能，一段時間后再納入大交通部。

前述接近鐵道部的消息人士指，目前已經有兩個研究機構受委托著手鐵路體制改革的課題研究，其中一組此前曾赴美考察，“最后的課題成果有可能是美國模式和歐洲模式的雜糅”。

根據目前鐵路系統內部討論較多的其中一套改革方案，改革的第一步正是政企分開，成立國家鐵路集團總公司，原18個鐵路局(集團)改制為下屬分公司。鐵道部并入大交通部，成立鐵路管理總局，作為鐵路行業監管機構，下設若干區域鐵路管理局。第二步是效仿電力、電信等行業，對國家鐵路集團總公司進行進一步改革，進一步分拆為區域鐵路集團公司，原分公司按區域進行合并。而第三步改革的設想，是各區域公司內部實現網運分離(路網建設和運營分開)，實行專業化管理，成立路網公司、高鐵公司、貨運公司、檢修公司。

不過，上述內容未獲鐵道部正面證實。

前述接近鐵道部的人士說，上述改革內容的前兩個步驟實際上早已在理論界達成共識，爭議無非在于改革節奏的把握，如何在平穩過渡和不影響改革進程之間尋求平衡。

西南交通大學交通運輸學院副院長帥斌表示，第一步的改革思路更多是搭建了一個框架，“圖先畫出來，形式上先實現政企分開，而真正實現市場化還需要更長時間”。

帥斌表示，究竟是將鐵道部一步并入大交通部還是分步并入仍需要斟酌。跨區域的鐵路運輸需要的調度和協調過去都是由鐵道部完成，一旦并入大交通部，在資產、運營以及人事等多項大權全部放出來的情況下，上述的區域協調工作該誰來完成？

鐵路政企分開前奏：部分高鐵線路股權移交

美國的鐵路系統因為是高度的市場化，這一協調實際上交給市場來完成，各個區域公司通過簽署線路互通協議，并合資成立獨立的清算公司公開透明地清算。帥斌說，而當市場機制還未形成之時，鐵路體制改革的設計者必須考慮這一過渡時期。

不過，作為改革的第一步，政企分開看似已經逼近。

鐵路系統消息人士透露，部分高鐵線路的股權移交已經完成。以廣深港高鐵為例，這一高鐵公司有50%的股權為廣東省鐵路建設投資集團持有，另有50%的股權原本由廣鐵集團持有，這一持股結構是典型的部省合作模式。不過當前，廣鐵集團持有的50%股權已經悉數移交給中鐵投。

上述人士說，早前股權結構的尬尷在于，廣鐵集團既是大股東，又是受專線公司委托的運營方，而雙方的委托運營費用怎么定價至今還未敲定。

帥斌說，這一股權的變更明晰了產權制度，試圖改變過去鐵路系統大鍋飯的格局，是朝著市場化的方向建立現代公司制度，今后高鐵的資方和運營方會徹底分離。

美國模式還是歐洲模式？

上述曾參與過鐵路體制改革論證的人士也說，在過往的鐵路改革論證中，前述第一步政企分開的改革并無爭議，爭議點在于到底是效仿美國模式成立區域鐵路集團公司，還是效法歐洲模式實現網運分離？

該人士所在的課題組認為，鑒于中國當前運力緊張的現狀，網運分離后，線路公司還是會維持壟斷的格局，僅僅是在運輸公司層面形成競爭，這可能增加交易成本和加劇權力尋租，并不能有效破除壟斷，因此更傾向于采用美國模式，即成立數家區域鐵路集團公司，區域內仍然是網運合一。

此前，曾有課題建議成立北方、中部、南方三大區域鐵路公司，也有建議以北京、上海、廣州、武漢四個鐵路局為中心成立四大區域集團公司。

前述接近鐵道部的人士表示，作為公路體系高度發達的國家，美國鐵路的凈資產年回報率達到了6%-8%，鐵路的貨運份額超過了40%。美國共有6家大型的區域鐵路貨運集團公司，500-600家中型鐵路貨運企業，通過簽署線路的互通協議這一市場化手段來處理跨區域的鐵路運輸問題。不過美國的鐵路客運則常年處于虧損狀態，主要依靠財政補貼運轉。而歐洲模式則是重客運，輕貨運，盈利狀況普遍不優。“中國的鐵路現狀是既重客運，也重貨運，不論是美國模式還是歐洲模式都很難完全照搬。”上述人士稱。

事實上，在鐵道部前任部長劉志軍上臺之前，在傅志寰執掌鐵道部期間，曾經試圖推行過網運分離的改革，嘗試在運營中引入競爭機制，當時的14個路局成立了12個客運公司，不過劉志軍上任后這一改革中止。

前述人士提醒，鐵路體制改革當前的爭議點不僅僅是實行網運分離還是成立區域集團公司，或者說兩者雜糅。還必須關照的焦點問題有，高鐵線路與既有線路如何協調？“當前形勢下，完全的放開市場化，可能會導致兩頭都虧損，在線路已經建成的情況下，這將會是既有資源的嚴重浪費。”

帥斌也提醒，在過去政企不分和高度壟斷的格局下，鐵路承擔了很多指令性的運輸任務，包括軍用物資、煤炭、石油等戰略物資的運輸，更承載了民工流以及學生流的運送。“一旦市場化，過去壟斷體制下的任務如何調整？運價又如何控制？如果采用財政補貼的方式，那又該如何補？這都是改革需要去探索的技術細節。”他說。

來源：21世紀經濟報道

(遲精蕊 編輯)

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