觀察與思考:發揮保險作用建設綠色經濟

環境污染責任保險是以企業發生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險。它是一種特殊的責任保險，是在二戰以後經濟迅速發展、環境問題日益突出的背景下誕生的。在環境污染責任保險關係中，保險人承擔了被保險人因意外造成環境污染的經濟賠償和治理成本，使污染受害者在被保險人無力賠償的情況下也能及時得到給付。

由於環境污染責任保險對環境損害賠償的有效性，使環境污染責任保險從產生發展到成熟完善短短數十多年的時間，成為西方發達國家通過社會化途徑解決環境損害賠償責任問題，達到治理環境風險的主要金融工具，也成為企業風險管理部門管理環境風險的重要方式。我國環境污染責任保險制度還處於起步段，雖然有了一些實踐經驗和理論研究，但在具體的制度設計和技術標準上還有待進一步完善。因此，充分借鑒國際先進經驗，結合我國的現實國情，合理設計環境污染責任保險的制度框架和具體措施，對於強化環境風險控制，完善環境侵權損害民事賠償制度，切實保障公民的環境權益具有極為重要的意義。

開展環境污染責任保險的必要性

1.我國已進入環境污染事故高發期。近年來，全國相繼發生一系列重大環境污染事件，並造成重大損失。據統計，我國1998年發生的環境糾紛達到18萬件，1999年增加到25萬件，2000年超過30萬件。從2005年11月13日我國石油集團公司吉林石化發生爆炸、造成松花江水污染事件，到2006年4月17日第六次全國環保大會召開，共發生各類重大突發環境事件76起，平均每兩天就發生一起 。2008年環境保護部直接調度處理的突發環境事件135起，比2007年增長22.7%，其中重大環境事件12起，較大環境事件31起，有57起是由安全生產事故引發的，我國突發環境事件總體呈上升趨勢。在這樣的大背景下，在我國建立環境風險管理的長效機制就顯得非常迫切和必要。在不斷提高政府環境事故預防管理能力的基礎上，必須充分利用社會各層面的監管力量，參與到環境事故預防體系中，有效的避免環境事故的發生。通過環境污染責任保險制度，保險公司出於減少自身經營風險的目的，會積極加強對投保企業的監督，這是對行政監管的重要補充，並將會為監管部門等方面提供更為全面翔實的信息，有利於提高預防環境事故的能力。

2.完善環境污染損失賠償，降低政府處理環境事故成本的需要。1998～2005年間，我國因發生環境污染事故造成的直接經濟損失年均為1.4億元，2006年污染直接經濟損失達到13471.1萬元，而相應的污染事故賠、罰款總額為8415.9萬元 ，低於事故造成的直接經濟損失。由於現階段環境污染賠償制度十分不完善，污染事故罰款總額及污染事故賠償總額遠遠不足以償還事故造成的直接經濟損失，國家和社會承擔了大部分環境危害及相應的經濟損失。通過環境污染責任保險等社會化途徑，能有效分散企業風險，大大減少環境污染事故對企業經營活動的影響，同時也履行了企業的環境責任，政府在處理環境事故時也減少環境恢復和救濟等方面的支出。從長期看，環境污染責任保險是完善我國環境污染損失賠償制度的重要途徑。

3.保障污染受害者權益，維護社會穩定的需要。雖然在我國現行的法律和制度中，環境污染受害者可通過民事侵權訴訟的途徑尋求賠償，但是由於環境侵權案件往往包含許多專業性、技術性問題，而且有些損害後果也並非立刻顯現，導致此類案件審理週期較長，客觀上增加了受害者取得賠償的難度。即使受害者勝訴，也可能因為企業的賠償能力不足和「執行難」等原因，難以及時獲得賠償。針對這一問題，如果實行環境污染責任保險制度，則一旦發生環境污染事件，保險企業將及時向受害者支付賠償，避免出現受害者所受損害長期化、複雜化的局面。

4.有助於降低企業破產風險，保障企業持續經營的需要。高環境風險已是當前許多行業無法迴避的事實，隨著我國環境執法能力和水平的不斷提高，企業因環保帶來的經營風險也在不斷增加，企業迫切需要通過合法的市場手段將責任風險轉移出去或將其限製作最小程度內，以應對激烈的市場競爭。企業可以通過購買環境污染責任保險產品，用少量可確定性的支出(保費)減少未來的不確定性，保證生產、經營持續穩定進行，從而避免了侵權人因賠償負擔過重甚至破產而影響經濟社會的發展，這也是環境污染責任保險能夠得以應用和發展的主要原因。

環境污染責任保險的發展現狀及進展

環境污染責任保險在我國的實踐大致分為兩個階段，第一階段是上個世紀90年代初，這一階段的特點是部分城市推出了環境污染責任保險產品，但市場成效並不理想，到90年代中期相關保險產品就退出了市場。第二階段以2007年底由環保部與保監會聯合發佈了《關於環境污染責任保險工作的指導意見》(後簡稱「意見」)為標誌，環境保護部、保監會等國家相關行政管理部門積極推動環境污染責任保險，試點在更多的省市和行業展開。與第一階段相比，現階段的環境污染責任保險實施的政治和政策條件都發生了重大變化。科學發展觀、環境保護歷史性轉變的提出，為環境污染責任保險的實施提供了強大的政治和戰略保障，國家鼓勵運用經濟手段解決環境問題、相關行政管理部門的積極參與為環境污染責任保險的實施創造了良好的政策環境，保險市場逐步走向成熟並具備開發環保產品的能力、公眾對保障環境權益的需求等，為環境污染責任保險的實施形成了有利的市場環境。

2008年環保部與保監會在蘇州召開了全國環境污染責任保險試點工作會議，標誌著試點示範工作全面啟動，江蘇、湖北、湖南、河南、重慶、瀋陽、深圳、寧波、蘇州等省市作為試點地區展開了相關工作，並初步確定以生產、經營、儲存、運輸、使用危險化學品企業，易發生污染事故的石油化工企業、危險廢物處置企業、垃圾填埋場、污水處理廠和各類工業園區等作為主要對像開展試點。2008年7月，平安保險湖南分公司對昊化化工公司因事故引起的污染損害進行了賠付，這是《意見》發佈後全國首例環境污染責任保險賠付案，引起了社會的廣泛關注。

當前環境污染責任保險面臨的主要問題及其原因分析

環境污染責任保險在我國已經實施近兩年，取得了積極的社會反響，環保與保監部門的協調工作機制已經建立，多個環境污染責任保險產品投入市場，各地的試點工作也在穩步推進，全國環境污染責任保險試點取得了階段性進展。但總體來說，我國環境污染責任保險尚處於發展初期，相關法律、標準、運作等方面還存在一些問題。雖然這些問題是環境污染責任保險制度完善過程中必然會出現的現象，但必須充分分析這些問題，找出產生這些問題的深層次原因，將是進一步深入開展環境污染責任保險工作的關鍵。

1.環境污染損害賠償責任不明確，環境污染責任保險實施缺乏內在動力。我國在環境污染損害賠償責任方面的規定並不明確，責任追究主要依靠行政處罰，環境事故的民事責任和刑事責任追究制度非常不完善，而法律賦予的行政處罰額度有限，許多環境事故肇事者只承擔了少量的污染損失，當地社會和地方政府則承擔了大部分的損害，而且受損的環境和生態系統往往並不計入污染損失當中。在環境污染損害賠償和責任追究制度不完善的情況下，企業既缺乏環境風險防範的意識，也不承擔全部污染損害的賠付責任，大多不願意將環境風險管理納入經營成本之中，因此也就不具有購買保險的需求，導致環境污染責任保險的推廣缺乏內在推動力。

2.環境污染責任保險的推廣缺乏法律保障。我國現階段的環境污染責任保險是在缺乏立法的基礎上開展的，目前還沒有國家層次的法律法規對環境污染責任保險的有關規定。雖然各級環保和保監部門發佈了一些指導意見或工作方案，能在一定程度上保障它在特定區域和範圍內實施，但從該險種的長期發展來看，缺乏法律保障還是制約它的一個關鍵因素。實踐表明，環境污染責任保險在試點過程中遭遇的諸多問題，其中沒有法律保障是環境污染責任保險推進中的最大難題 。因此，在相關環保立法中明確加入環境污染責任保險的內容，是當前環境污染責任保險制度完善的關鍵。

3.地方試點缺乏國家在政策、資金等方面的支持。我國目前還沒有專項資金支持環境污染責任保險試點工作，試點工作的主要經費依靠地方財政支出。作為國家重點推動的環境經濟政策之一，環境污染責任保險的試點工作應有專項資金的支持，不僅要保證試點工作的協調、調度、統籌方面的經費，而且要有一定的資金對積極參與的投保企業和保險公司予以適度補貼，畢竟試點初期市場經營風險較大，不確定因素較多，只有確保參與試點的企業運作良好，才能吸引更多的相關企業參與到環境污染責任保險中來。此外，多數參與試點的地方希望環保部能夠發文明確支持地方的工作，便於地方捋順關係，協調相關部門開展工作。

4.缺乏對投保企業和保險公司激勵機制，保險公司的經營風險較大。在環境污染責任保險開展初期，相關的法律和政策體系非常不完善，投保企業的風險防範預期和保險公司的盈利預期都很難確定，社會對它的瞭解度和認可度不高，參與的投保企業和保險公司數量不多，這不符合保險業最基本的「大數原則」的要求，在缺乏必要激勵機制的情況下，保險公司的經營風險被增大很多，同時投保企業也會因提交保費增加運營成本而降低在同類企業競爭力。考慮到環境污染責任保險具有較強的公益性，以及鼓勵更多排污企業參與進來的因素，在試點階段還是非常有必要制定可行的優惠政策，對兩類企業予以支持。

5.環境污染責任保險缺乏相應的標準，保險產品定價和損害賠付都缺乏指導。目前環境污染責任保險的推廣還面臨著許多技術性問題，國家尚未制定環境風險評估方法、污染損害認定和賠償標準等。由於缺乏環境風險評估方法，環境風險的識別和量化難度很大，而且行業和企業間的差異也比較大，保險公司很難判斷企業的根據企業的環境風險進行產品定價。此外，由於缺乏國家環境污染損害認定和賠償標準，保險公司從保護自身利益的角度出發制定賠償條款，導致大多保險產品出現賠償範圍窄、免責條款過多等問題，削弱了它的公益性，盈利性的特徵過於明顯。因此，相關環保標準的缺失，已經影響到環境污染責任保險的推廣程度和政策目標。(未完待續)