名家論壇》潘基文接班人：東歐+女性出線的機會有多高？

文／李大中

鏡頭前看起來總是老成持重的韓國籍聯合國現任秘書長潘基文，相信大家不會太陌生，他的第二任期已進入倒數計時，即將在今年12月31日劃下句點，繼潘基文之後，誰將領導這個當今世界最重要的國際組織？這是半年多來國際社會高度關切的熱門議題。

目前共有12位候選者角逐下屆秘書長大位，其中一半是女性，有8位來自東歐地區，聯合國在7月21日進行了首次的非正式的假投票或意向投票，依照規劃的期程，最後結果將在年底之前揭曉。

民權初步：從理解遴選程序開始

在大膽猜測新任秘書長的職務花落誰家之前，我們還是有必要粗略了解一下秘書長的遴選程序，到底秘書長如何產生？依據聯合國憲章第97條的規定，秘書長人選必須獲得安理會推薦，再經由聯合國大會任命。

理論上，秘書長的產生是安理會(15個理事國)與大會(193個會員國)所共享的權力，但對照大會與安理會的相關議事規則、大會的決議、聯合國內部法律解釋以及多年來的實踐經驗來看，這部分的權力明顯向安理會傾斜，能不能夠獲得安理會的推薦，要比大會的同意更重要得多，因為安理會的認可，應視為最關鍵的第一步，至於大會的同意與否，則屬於程序的後半段 (實際上大會也從未拒絕安理會提交的人選)，也就是就算某位候選人獲得絕大多數會員國青睞，如果沒有安理會的推薦，注定與此寶座無緣。

還有一個觀察重點，由於聯合國祕書長的任命，屬於實質議題，依照憲章規定，除了至少需要十五個中的九個理事國的同意之外，由於中(中華人民共和國)、美、英、法、俄等五個常任理事國(簡稱五常)，享有否決特權，還必須沒有任何一個常任理事國反對才行。

否決權的出現有特殊的歷史背景，雖然飽受批判，對於五常卻妙用無窮，因為一旦祭出這法寶，「一夫當關、萬夫莫敵」就是最貼切的形容，在秘書長人選的推薦上，否決權賦予五常舉足輕重的左右能力，簡單來說，如果沒有五個常任理事國的一致支持 (至少不反對)，任何候選人都難以出線。

新嘗試：密室依舊 但透明度增加

過去安理會都是採取秘密磋商與投票的方式，在產生共識後，僅提出一位正式秘書長推薦人選，交由大會議決，這個過程通常是冗長與複雜的外交角力，例如在2006年的遴選過程中，安理會是歷經四次的意向投票才塵埃落定，整個過程充滿說服、妥協與利益交換的色彩，在美蘇兩大集團對抗的冷戰期間如此，在二十一世紀的今天也不例外。

由於傳統的遴選方式欠缺透明度，頗有密室政治的濃厚味道，早為多數會員國所詬病，因此自去年底啟動下一屆秘書長的遴選程序以來，聯合國也宣布引進一些新作法，包括敦促各會員國政府提推薦名單(也鼓勵共同推薦)、公佈候選人名單以及召開公開聽證會，透過政見發表、辯論以及非正式的諮商，讓後候選人有機會向聯合國大會，面對面陳述自己的理念，並答覆會員國代表的詢問，所有過程也透過聯合國網路電視直播。

這些類似面試的做法，自聯合國創立以來史無前例，主要的用意是提高所有會員國的參與程度，也讓以往充滿神秘色彩的秘書長遴選過程，更為開放與多元，頗有耳目一新的感覺，並成功吸引國際輿論的關注。  

鼓勵與不鼓勵之間：猜猜看 誰會出線?

回到7月21日的首次意向投票，安理會的十五個成員，針對每位候選人，有「鼓勵」、「不鼓勵」與「沒意見」等三種選項。其實，意向投票並非新制度，而這次也同樣是採取閉門會議與不記名投票的方式。

以下是排名前六位的候選人背景與得票 (鼓勵、不鼓勵、沒意見)
1. 古特瑞斯 (Antnio Guterres) (男)：葡萄牙前總理、現任聯合國難民事務高級專員 (12:0:3)
2. 圖克(Danilo Türk) (男)：斯洛維尼亞前總統、前聯合國副秘書長 (11:2:2)
3. 博科娃(Irina Bokova) (女)：保加利亞前外長、現任聯合國教科文組織總幹事 (9:4:2)
4. 克里姆(Srgjan Kerim) (男)：馬其頓共和國前外長、第62屆聯大主席 (9:5:1)
5. 傑瑞米契 (Vuk Jeremic) (男)：塞爾維亞前外長、第67屆聯大主席 (9:5:1)
6. 克拉克(Helen Clark) (女)：紐西蘭前總理、現任聯合國發展計畫署署長(8:5:2)

從這些數字能否察覺一絲端倪？答案是肯定的，投票結果足以展現目前每位角逐者的被接受程度，以及在整份候選人名單中的位置。隨著8月上旬與9月份新的意向投票的進行，預料候選人間的差距會拉開，弱勢的候選者(中後段班)可能會宣布退出，領先者更為明朗，經過安理會內部的合縱連橫，意見會更為趨近，直到出現跨過9票門檻，而且沒有遭遇五常反對的人選出線為止，最終的推薦人選將逐漸明朗。

有趣的地方在於，即便目前擁有最多「鼓勵」票的支持，並不保證能夠脫穎而出，因為關鍵不僅在於「鼓勵」票的多寡，更在於是誰投下了「不鼓勵」票，而且是堅定不能移的不鼓勵。對於任何一個候選者來說，如果在「不鼓勵」票當中，不幸有五常在內，就代表大事不妙，因為在日後的正式投票中，任何一個常任理事國的反對票，就不會只是在意向投票中，單純與消極的傳達「不鼓勵」而已，而是一槍斃命、結結實實的「否決」。換言之，爭取支持與廣結善緣很重要，但避免五常出手抵制與杯葛，更是重中之重。

政治考量難以避免，舉例來說，來自埃及(代表非洲地區)的第六任秘書長蓋里(Boutros Boutros-Ghali)，因遭受美、英等國的強力抵制 (都是常任理事國)，成為聯合國歷史上是唯一未能連任的秘書長(任期1992-1996年)。當時端上檯面的反對理由林林總總，包括聯合國對於1990年代初期浦隆地與盧安達等地的種族屠殺慘劇，應變遲鈍，導致蓋里輕易被貼上領導無方與改革不力的標籤。

但不少人相信，蓋里中箭落馬的背後，另有真正原因，身為冷戰結束後就任的秘書長，他野心勃勃，一心一意重振聯合國聲威，希望推動大刀闊斧的變革，但可想見，過於強勢的聯合國果真出現，不免對大國綁手綁腳，未必符合美國的利益。由於蓋里的鍛羽而歸，在安撫非洲集團的考量下，也造就迦納籍副秘書長的安南(Kofi Annan)的出線，安南的十年秘書長任期毀譽參半，卻公認是知名度最高的聯合國秘書長。

從蓋里的例子，不難理解為什麼從今年四月以來所舉辦的數場聽證中，少有候選人願意對類似像烏克蘭與敘利亞等敏感問題侃侃而談，原因很簡單，美、俄的態度分岐，大家都怕「順了姑意、逆了嫂意」，所以謹言慎行，大多聚焦在聯合國的發展願景、會員國的責任分擔以及維和行動的檢討等更為安全的議題上，不針對爭議問題表態，避免捅到馬峰窩。

勝出的條件：政治、地域、能力還是性別？

姑且不論各國的政治計算，也暫時拋開候選者個人聲望、能力與資歷等條件，聯合國秘書長的「地域輪替」慣例，向來是最基本的前提，正如同秘書長人選不會來自五常的傳統，地域輪替雖非白紙黑字的明文規定，但因事涉公平與正當性，而且是多年來建立的默契，已經近乎鐵律，所以至關重要。

回顧八位聯合國秘書長的出身，在五個地理區類別中，西歐暨其他地區產包辦過三人(共六個任期)，亞太地區兩人(共四個任期)，拉美暨加勒比海地區一人(兩個任期)，而非洲地區則有兩人(共三個任期)。

發現了嗎？唯一掛零的正是東歐集團，這也是為何此次該地區會員國會如此踴躍推薦人選的主因，由此看來，前聯合國難民高級專員的古特瑞斯，雖然以12張鼓勵票(0票反對、3票沒意見)拔得頭籌，但因葡萄牙屬於西歐暨其他地區，安理會仍需要顧及東歐會員國的心理感受，因為照道理，下一屆終於該輪到他們了，所以古特瑞斯最後能否順利出線，還存在變數。

至於排名第二的斯洛維尼亞前總統圖克，他獲得11張鼓勵票(2票反對、2票沒意見)，圖克的聯合國資歷豐富，又加上來自於東歐，所以具備不容小覷的優勢。

當然，除了地域輪替的原則外，性別雖非關鍵因素，但也不能忽視，尤其是先前已有數十個聯合國會員國公開發聲，希望下屆秘書長能由女性出任。順此邏輯思考，同樣來自於東歐地區，保加利亞籍的現任聯合國教科文組織負責人博科娃可視為一匹黑馬，她獲得9張鼓勵票(4票反對、3票沒意見)，雖然博科娃是俄羅斯願意支持的人選，但也意味美國的態度將是關鍵。

必須再次強調，真正的關鍵要看這些候選人的反對票來自於何方(是否為五常)。

比新任秘書長更重要的事

最後要釐清的，前面所提到的種種提升透明度的做法，雖不能說是劃時代的變革，至少跨出重要的一步，不過我們還是不能過度樂觀，原因有二。

第一個原因在於秘書長的一職的先天結構性限制，從遴選的過程可看出，雖然每位候選者的風格也別，主張也不盡相同，但過於有稜有角、特立獨行、明顯偏袒特定大國、或具有強烈色彩的人選，在遴選過程中，根本難以出線。

反之，具備優秀的領導、溝通與協調能力，創新、有想法，有辦法凝聚多數會員國的共識，能夠獲得大老闆(五個常任理事國)的信任，盡量讓全體小股東(聯合國的193個會員國)滿意，才是真正的能耐，如果具有領袖魅力且孚眾望，具備類似德國現任總理梅克爾(Angela Merkel的條件，那就更加分。

附帶一提的是，聯合國秘書長的位子，並不是所謂的全世界領袖，因為聯合國雖是最重要的跨政府間國際組織，但並非超國家機構。憲章第98條提到，秘書長為聯合國的行政首長(chief administrative officer)，簡單來講，類似公司的執行長，秘書長雖統領旗下數萬名職員，每年執行百億美元以上的預算，但上面的公公婆婆很多。

至於第二個因素，則涉及更根本的問題 ---- 聯合國秘書長能發揮多大的作用？追本溯源，答案取決於聯合國本身能否充分發揮功能。我們不要忘了，這個年逾七十載的龐大組織，前身是以失敗收場的國際聯盟，聯合國基本上是二次大戰的產物，它從誕生、權力結構與許多的制度設計，反映的都是上個世紀中葉的國際環境，加上人多嘴雜、資源有限與協調不易，在在影響了聯合國的表現，這也是何以會員國總是年復一年談改革的原因。

不過正如一頭年邁的大象，腳步沉重，奢言轉身起舞。所幸，除了傳統上維護國際和平與安全的角色之外，聯合國多年來在促進社會與經濟發展方面，有一定程度的貢獻，在人權、氣候與環保等議題上，也做出些許成績，在與其他區域性組織的關係上，更逐漸發展出一套分工合作的模式。

總之，聯合國的成績雖不盡如人意，但並非雞肋。這些就是環繞在下一屆聯合國秘書長的各種重要議題，老話一句，我們拭目以待。

（李大中，淡江大學國際事務與戰略研究所副教授兼所長美國塔夫茲大學佛萊契爾法律外交學院博士）

『新聞來源／NOWnews http://www.nownews.com/』