國研中心智囊：短期「一行三會」不宜撤並重組

我國金融監管框架重構應逐步推進

張承惠

隨着我國經濟金融的發展，現行金融監管框架的不適應性愈發突出。盡管改革的必要性已達成共識，但在金融監管改革方案上存在巨大爭議。現有幾個方案盡管各有優點，卻存在一些共性問題，如未涉及監管理念變革、缺少財政部門參與、重形式輕實質（特別是未觸及目標沖突問題、功能監管問題）等。金融監管架構調整不能寄希望於“畢其功於一役”，應從我國現實出發，分階段逐步推進。近期重點是解決信息溝通不暢、監管真空問題，建立科學決策機制。未來的改革目標，是建立一個相互制衡、有機協作、分工明確、全覆蓋和高效率的金融監管架構。

現行金融監管框架與我國金融發展現狀的契合度越來越低

以2003年全國人大批准國務院改革方案為標志，中國金融監管架構確立已經13年了。期間我國金融體系發生了巨大的變化，突出表現在以下幾個方面：

第一，金融機構種類、業務量快速增長，金融市場規模不斷擴大。這不僅意味着中國金融業和金融市場對經濟的影響力加大、貢獻度提升，也意味着潛在金融風險加大和金融管理的難度增加。

第二，金融混業經營活動不斷增加，跨業協同形式趨於多樣化。金融機構在業務層面早已打破過去分業經營的格柵，通過設立金融專業子公司、與金融機構合作等方式，已經事實上進入了以前不能進入的金融領域。

第三，正規金融體系之外的類金融機構快速發展。隨着地方經濟的快速發展，正規金融體系的服務能力和水平遠遠不能滿足實體經濟的需求。在中央政府的認可或默許和地方政府的積極推動下，各種類金融機構在近十年得到快速發展，帶來日益突出的風險防范問題。

第四，交叉業務和跨領域套利活動不斷增加。近年來，在盈利壓力增大、資本約束強化、風險指標監管趨嚴的大環境下，銀行等金融機構為規避監管、增加盈利，通過各種方式開展交叉業務，例如通過同業市場，把貸款轉變成同業資產；或者借“投貸聯動”名義，將貸款轉為投資等。盡管這些交叉業務和跨業交易行為對活躍國內金融市場、豐富金融產品、提升金融效率等具有積極意義，但也帶來了不容忽視的問題：如增大流動性風險、一些買入返售業務實際擴大了信貸資產總量卻未納入統計、相當數量的資金在實體經濟體外反復循環導致企業資金成本上升等。特別是一些高槓杆資金在股市、債市等資產市場頻繁進出，加大了市場的波動性，還有部分資金流向了高風險領域。隨着這類業務的發展，風險表現更為復雜，風險管理更加困難。一旦某一環節出現問題，風險就有可能在不同市場交叉蔓延和傳染。

面對上述新形勢、新變化，金融監管架構的不適應性愈發突出。

一是分業監管體制與混業經營模式不相適應。首先，現行監管體制，割裂了同一機構內部不同業務之間的聯系，導致同類業務因市場主體種類的不同而產生監管規則和標准的差異。由此必然會增大金融機構與監管部門之間的博弈空間，加大跨部門信息溝通難度。另一方面，現有監管模式也不利於不同業務之間的協同，產生“為某類業務單設一類金融機構，某類機構只能做某項業務”的結果。以銀行業金融機構為例，目前已經劃分出約20種類型的機構，每類機構在監管指標和要求上均有不同程度的差別。這種以“機構”而不是“功能”為主要監管對象的體制，必然會產生監管重疊、監管空白、降低金融服務效率等不良後果。

其次，在金融控股集團數量不斷增多的情況下，對金控集團缺乏法律規范和跨業風險的監管。我國金控公司在銀行、證券和保險子公司之間以及金融與實業之間，基本沒有建立有效的“防火牆”。集團公司下屬各子公司、孫公司之間存在大量不良關聯交易。貸款、投資、擔保、理財、代售等多個環節的風險都可能傳播至其他關聯公司甚至集團公司。

二是監管規則不一致導致市場不公平。以融資租賃為例，目前我國有金融租賃、外資租賃、內資租賃三種公司形態。盡管經營內容毫無差別，卻因公司形態的不同，在注冊資本、融資便利、監管指標等方面存在巨大差異，破壞了市場的統一性和公平性。再如保理，商業保理和銀行保理本質上都是保理業務，但銀行保理受銀監會監管，商業保理歸屬地方政府管理，形成兩套不同且分割的監管體制。相比銀監會對銀行保理的監管，相關機構對商業保理的監管力度要弱得多。但是商業保理企業在人民銀行征信系統使用、結售匯、稅收、融資等方面的競爭條件則遠不如銀行保理機構。

三是現有金融監管架構低效、碎片化缺陷突出，同時存在各自為政、缺少配合的問題。以金融消費者保護為例，目前“一行三會”分別設立了金融消費者保護局（或類似機構），不僅有關制度規定和工作方式均存在較大差異，而且對“一行三會”相關部門的權力責任沒有明確規定，導致實際效果有限。

在配合方面同樣存在較多問題。在現有體制下，部門利益成為政策配合的最大障礙。一個部門管轄的事務通常不允許其他部門染指，更有甚者，凡是甲贊同的事乙就反對。2013年8月成立的金融監管部際聯席會議在防范化解金融風險、協調解決行業共性問題等方面發揮了一定作用，但總體上效率不高。一者該制度只是建立了相關部委之間的協調議事機制而非決策機制，缺少權威性；二者該制度沒有明確的職能定位和工作目標，權力責任不清。設在人民銀行的聯席會議辦公室也非專職機構，只有少數人負責開會的具體事項；三者缺少業界和外部人員（包括專家學者、消費者和投資者代表等） 參與，難以呼應現實訴求和集思廣益。

四是不能有效應對新型金融機構、類金融機構快速發展帶來的風險。近年來，隨着地方經濟和地方金融的快速發展，特別是“自下而上”的民間金融創新日趨活躍，現行以“一行三會”為基本架構的、自上而下的垂直式金融監管很難適應這種狀況。特別是縣級及以下區域出現了嚴重的監管真空，無法有效防控風險。為彌補中央金融監管的缺失，地方政府已在實際上承擔了部分監管職責。

盡管地方政府已在事實上廣泛參與地方金融監管，卻面臨着嚴重的金融監管權力、能力與風險處置責任不對稱問題。一方面，地方政府承擔的部分金融監管職責“有形無實”，既沒有明確的法律依據，更缺乏規范科學的監管制度和標准；另一方面，地方政府並不擁有城商行、農信社等地方法人金融機構的監管權，無法及時獲取有效的監管信息。權責分離和監管信息不對稱造成地方政府在風險處置（特別是非法集資案件處理）過程中非常被動，既難以進行事前風險防范，也難以保證事後處置效率。

更為突出的問題是，地方政府在“促進金融業發展以推動經濟”與“金融風險防控”之間面臨兩難選擇。一方面，地方政府為發展本地經濟迫切需要大量的金融資源，在“發展”與“風控”之間難以取舍；另一方面，地方政府對部分金融機構擁有資產和人事管理權，既是股東又是監管者，存在較大的利益沖突。在一些地方，金融辦的職能首要的是融資和招商；其次才是監管和化解風險。有的地方金融辦還通過規定社會融資規模和貸款任務、對地方金融機構的貢獻進行考核排名等做法對轄內金融機構施加壓力，由此加快了風險累積。

現有金融監管架構調整方案的不足之處

近期，社會各界對金融監管體制改革的必要性（“為什麼要改”）已基本達成共識，但在改革具體方案（“怎麼改”）上還存在激烈爭議。意見比較集中的方案主要有三：一是“一行三局”方案，即將 “一行三會”合並成立超級金融監管機構，在央行下設立銀監、證監和保監局；二是“一行兩會”方案，即將央行和銀監會合並，證監會和保監會保留現有格局不變；三是“一行一委”方案，即將“三會”合並成立綜合金融監管委員會，從而形成“雙頭監管”模式。也有人提出要將金融消費者保護局單列出來，以強化金融消費者保護功能。

總的來看，這三類改革方案都有一定的合理性，有助於在某種程度上扭轉現存的監管真空、監管重疊、部門利益主導等問題，但這些方案也都存在一些不足之處，共性問題主要有三：

首先，上述方案基本都是外科手術，改革聚焦於組織架構的調整，並未涉及監管理念的變革。而後者，恰恰是我國現有監管體制存在的最大問題。在過去幾十年傳統經濟發展模式下形成的金融體系，不可避免地被打上“速度就是效益”和“保增長工具”、“政府宏觀調控工具”的烙印。在這一背景下形成的金融監管理念，既有“父愛主義”又有“母愛主義”：一方面嚴格管制金融機構的行為不得逾矩（主要依靠行政手段），另一方面對金融機構又過度呵護，並簡單以數量的增長為政策導向。同時在前期“穩定壓倒一切”的意識下，“不出風險”成為有關部門的最高准則，金融效率和金融發展質量則成為次要的工作。為了減少自身的風險責任，監管部門往往只盯着自己的“一畝三分地”，對管轄范圍之外的金融風險視而不見。可以說，如果監管理念不進行調整，金融監管架構不論作如何改變都是低效的。

其次，這種外科手術式的改革沒有解決不同目標之間的利益沖突問題。在傳統發展模式下形成的監管架構，賦予了有關部門過多的職能。一個監管機構身負促進經濟發展、促進金融行業發展、規范金融秩序、支持經濟結構調整、實現國家戰略、保護金融消費者等多項職能，而這些職能的目標往往是沖突的，這是造成部門利益的根源之一。現有改革方案無法解決上述問題，即便是第一方案，也只是將不同監管機構間的溝通協調問題轉化為同一個機構內部的溝通協調問題、將機構之間的利益沖突轉化為機構內部部門之間的利益沖突。而且信息和沖突內部化以後，很可能會使外部監督缺乏足夠的信息和對現實狀況的把握能力。

第三，缺少財政部門的參與。一國金融體系的穩定與政府財政能力密切相關，不少經濟體的宏觀審慎管理框架中，財政部都占據重要位置。這不僅因為財政部在使用公共資金維護金融穩定過程中擔當重要角色，也因為貨幣政策需要財政政策的配合才能更加有效（當然，反之亦然）。近期人們經常引用英國的改革經驗，強調危機後英國金融監管架構的改革強化了英格蘭銀行的責任和權力，但往往有意無意地忽略了英國財政部的作用。盡管英國中央銀行具有很強的獨立性，但英國財政部具有更高的政治地位，英國財政部長的地位大體上與副首相相當；在動用公共資金進行危機救助方面，財政部是英國法律授權的唯一決策機構。在我國金融監管框架改革的籌劃過程中，基本將財政部門排除在外，這是很奇怪的事情。

有關我國金融監管框架重構的建議

從中國的現實情況出發，筆者認為金融監管架構改革不可能一蹴而就，必須分階段推進。

1、短期內不宜對金融監管架構進行大幅度調整

所謂大幅度調整，是指前述對現有“一行三會”進行撤並重組。短期不宜操作的原因有二：

第一，當前我國經濟下行壓力仍然很大，在經濟增速下台階和經濟結構調整、產業升級的過程中，前期積累並被高速度所掩蓋的問題和矛盾將快速暴露。未來2-3年，中國很可能進入經濟、金融風險的高發期。而根據歷史經驗，金融監管架構的大幅度調整會帶來至少一年的整合期，一旦決策或操作不當，這個時期會更長。一個相對紊亂的金融監管體系顯然很難有效應對可能的金融風險。

第二，在監管理念轉變之前，任何形式上的機構調整都無助於解決實質問題。不僅對金融監管效率的提升作用有限，而且增加了監管體系的整合成本。

2、近期金融監管架構改革應抓住主要矛盾，重點解決突出問題

目前不對現有“一行三會”進行大調整並不意味着改革無所作為。當前金融監管體制機制中的突出問題主要是：信息溝通不暢導致反應速度過慢和政策的精准度不高、決策科學性不夠、分業監管模式帶來監管真空。針對這些突出問題，應進行以下改革和調整：

第一，建立金融信息共享機制，統一信息的統計標准。目前有關金融信息，均由“一行三會”按照職能范圍各自制訂統計指標和統計口徑，信息征集標准並不統一，共享性也不高。例如小微企業貸款統計，人行和銀監會各有各的標准。其結果，既造成同一指標數據的不一致，影響政策效果的准確評價，也加重了金融機構的負擔，因為同一家銀行必須上報兩套甚至更多的報表。針對這個問題，應抓緊制訂“金融信息征集、統計、管理辦法”，統一統計口徑和金融信息統計報表，各監管機構不再單獨向轄內金融機構提出統計要求，內設統計部門將精力更多地放在統計指標的科學性和大數據分析上。同時，要通過系統聯網實現不同監管機構對金融數據的實時共享，並建立金融監管信息的每日交換機制，及時溝通各類金融市場信息。

第二，建立高層級的金融決策協調機制。影響科學決策的關鍵因素有二：一是部門利益和部門保護主義。二是封閉決策，信息公開性不夠。很多政策盡管出台前在各相關部門轉了一圈，也征求了業界意見，但這種決策機制很大程度是形式上的，吸收意見也是有選擇性的。

針對上述問題，建議將現有跨部門協調機制升格為更高層級的金融穩定委員會。委員會應有法定職責並明確工作程序和決策機制、應增加財政部的投票權、應定期對外發布信息和金融穩定報告。委員會下應成立專職的辦公室、配備足夠的專職對委員會提供支持，以確保其能夠持續不斷地全面監控系統性風險，識別系統重要性機構、工具和市場，並在必要時作出快速反應。同時為提升金融穩定委員會決策的科學性，有必要設立非專職、不占編制的金融改革與政策咨詢智囊團，該智囊團應由熟悉金融領域問題的專家、業界代表組成並定期輪換（例如每三年撤換三分之一成員）。

第三，擯棄“誰的孩子誰抱走”思維，統一金融監管政策。一方面，中央金融監管機構應承擔對金融機構的主要監管責任，實現對金融活動監管的全覆蓋；另一方面，應借此次網絡金融活動整頓之機，完善中央-地方雙層金融監管架構，明確中央和地方分工。中央金融監管機構應當確保在全國實行統一監管規則，對跨地域經營的、大中小型金融機構承擔宏觀審慎監管和微觀審慎監管的職責，並且不間斷地和地方政府分享信息和協調政策。地方政府在中央金融監管機構設定的監管標准下和給定范圍內行使監管職能，配合中央金融監管機構處置風險。由於目前未納入監管范疇的非正規金融產品絕大多數可以歸為信托和證券兩大類型（如各種名目的理財產品、在地方設立的各類金融資產交易所內交易的股權、債券、票據類產品），當前亟須加快推進《信托法》和《證券法》的修訂進程，將這些產品和交易活動納入金融監管視野，減少乃至消除監管真空。

3、構建合理金融監管架構的設想

在上述改革、改良措施推進以後，可選擇合適時機進行金融監管架構的調整。未來我國金融監管架構調整的方向和目標是：

第一，實現權力的有效制衡。根據政治學原理，任何權力都需要制衡，特別是來自同一層級的制衡。僅靠上級權力制衡的結果，或者是下層權力機構無效和沒有動力，或者是下層權力失控、權力與責任錯配。出於這個理由，筆者反對出於部門利益，簡單將外國做法片面引入中國。

第二，提高金融監管效率。為此，一是需要准確界定調整金融監管部門的職能，改變目前金融監管機構承擔多重可能帶來利益沖突的職責的現狀，將金融監管機構從與法定目標沖突的職能中解脫出來（如所有者職能、保增長保穩定職能、金融發展職能等），適度提高金融監管部門的獨立性，促使其專注於促進金融體系的穩健，保護金融消費者權益和公平競爭；二是要提高金融監管機構的監管能力，賦予其機構編制的適度靈活性和財務獨立性，確保其具有足夠的監管資源；三是提高人大監督金融監管機構的能力，加強對金融監管機構的問責；四是轉變金融監管方式，減少不當的行政干預。特別要改變通過控制金融機構對金融活動實行直接干預的做法，將自上而下“管”金融機構和“管”市場的行政官員心態，轉變為尊重市場和金融家的合作式心態。加強決策前與市場的溝通，提高監管的專業能力。切實下放行政權力，降低金融機構的監管成本。

第三，加強宏觀審慎監管，提高系統性風險防范能力，特別是加強對系統重要性金融機構和跨業經營活動的監管。為此，需要改變機構監管模式，推進功能監管；改變數量管控方式，主要通過價格調控市場；改變割據式的金融市場結構，實現市場統一；改變畫地為牢的分割式監管，消除監管真空，實現金融監管的全覆蓋。

第四，規范市場行為，強化金融消費者保護。金融危機後加強金融消費者保護已經成為國際金融監管體系改革的重要趨勢，而我國金融消費者保護總體上看力度明顯偏弱，有必要通過立法和機構調整加以強化。

根據上述目標，筆者認為，未來較為理想的金融監管框架是“一委一行、一會、一局”模式，即在金融穩定委員會領導下的中央銀行、金融監管委員會、中小投資者和金融消費者保護局。

中央銀行在金融監管方面的職責：確保金融體系穩健運行的宏觀審慎監管，與金融監管委員會共同負責系統重要性金融機構的監管，流動性救助、清償能力恢復，與財政部共同負責危機處理和問題金融機構的處置。

金融監管委員會職責：與央行共同負責系統重要性金融機構監管，具體負責微觀審慎管理，監督和規范金融機構的市場行為，維護市場秩序。

中小投資者和消費者保護局職責：規范金融交易行為，保護投資者和金融消費者，打擊非法集資，強化金融知識教育。

需要指出的是，金融監管框架重構是一項系統工程，絕不是僅對“一行三會”機構進行調整就可以完成的工作。這項工程涉及金融立法等金融基礎設施改造、金融發展和監管理念調整、政府和市場關系、金融機構所有權調整等重大問題，需要持續的努力。

（作者系國務院發展研究中心金融研究所所長）