城鄉統一土地市場將導致嚴重后果（一）

　　核心提示：如果因為因為土地市場的崩潰，使農民騰出來的建設用地根本就無法入市，也就根本不可能達到所謂盤活土 地資源和顯化土地價值的目標。

　　若我們不考慮建設用地區位因素及不考慮土地財政問題，而將問題簡化，則是大量農村建設用地進入城鄉統一的土地市場的結果不只是會破壞土地規劃，導致中央調控政策失敗，而且如此之 多的建設用地入市，必然導致土地市場的崩潰。

　　盤活土地資源，顯化土地價值，還權賦能，同地同權同價等等提法，誤會了當前中國土地制度的基本邏輯，實踐中若硬要按此蠻干，必然會導致嚴重后果。

　　一

　　當前學界和政策部門關於建立城鄉統一的建設用地市場的討論很多，一些地方已經開始進行實踐的嘗試。筆者以為，建立統一的城鄉用地市場，將對中國現行土地制度造成重大沖擊，我 們需要認真研究所謂“城鄉統一的建設用地市場”的內在機制及其后果，在作深入研究和比較長期的地方實驗之前，千萬不要貿然將此列為國家層面的制度安排。

　　最早關於建立城鄉統一的建設用地市場的政策檔案，可以追溯到《關於深化改革嚴格土地管理的規定》（國務院[2004]28號），《規定》指出：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制 鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”；十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村發展若干重大問題的決定》（中發[2008]16號）提出：“逐步建立城鄉統一的建設用地市場 ，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規範的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。

　　仔細閱讀十七屆三中全會決議的以上條款就可以發現，十七屆三中全會決議中“與國有土地享有平等權益”的集體建設用地，有幾個十分關鍵的限定：a、依法取得，b、農村集體經營性 建設用地，c、必須通過統一有形的土地市場，以公開規範的方式轉讓土地使用權，d、在符合規劃的前提下。這里尤其要注意是b項限定，即農村集體經營權建設用地。

　　在國家層面制度出臺前，地方政府陸續出臺了相關檔案，比如廣東、浙江、成都、長沙、無錫、寧波、洛陽等地均出臺了《集體建設用地使用權流轉管理暫行辦法》。總體來講，地方政 府具有很強的流轉農村集體建設用地的沖動，原因是希望通過農村建設用地的流轉來獲得更多建設用地，推動經濟發展。比如成都市從2008年開始，相繼出臺《成都市集體建設用地使用權流 轉管理暫行辦法》（成國土資發[2008]124號）等10多個配套檔案，對集體建設用地的依法取得、登記頒證、流轉用途和程式、市場交易、基準地價、抵押融資、收益分配等事項做出了明確規定 。一是強調流轉土地使用權的集體建設用地必須依法取得。可以是依法確權的存量集體建設用地，經依法批準農轉用的集體建設用地，經依法批準通過土地綜合整治集中使用的建設用地。二 是合法取得的集體建設用地使用權可以通過出讓、轉讓、出租、作價（出資）入股、聯營、抵押等方式流轉。三是流轉集體建設用地可用於工業、商業、旅遊業、服務業等等（不得用於房地產開 發），當有兩個以上意向用地者時，必須進入土地有形市場公開交易。四是由區（市）縣人民政府制定並公布集體建設用地基準地價。五是縣鄉政府可按一定比例，從集體建設用地使用權初次流 轉收益中擷取公共基礎設施和公共事業建設配套費及耕地保護金，剩余絕大部分收益歸集體經濟組織所有，用於農業農村發展。

　　國土資源部2012年4月對成都市城鄉統籌試驗區土地制度改革實驗的評估認為：成都市“在符合土地利用規劃、城鄉建設規劃和產業發展規劃的前提下，允許依法取得的集體建設用地通過 出讓、轉讓、出租、作價入股、聯營、抵押等形式進行流轉，用於工業、商業、旅遊業、服務業發展，探索建立城鄉統一的土地市場，實現國有建設用地與集體建設用地享有平等權益”。

　　比較成都做法與十七屆三中全會決議的相關規定，兩者之間有著巨大差異，主要有兩點，第一，十七屆三中全會規定，對依法取得的農村集體經營性建設用地，在符合規劃的前提下，與 國有土地享有平等權益，即是說，僅僅是依法取得的農村集體經營性建設用地才可以與國有土地享有平等權益。農村集體非經營性建設用地不得流轉，也不可能享受與國有土地平等權益。成 都市的規定則完全不同，按成都市的規定，所有農村集體建設用地都可以流轉並可以變成經營性用地，這樣，十七屆三中全會所指極少量的可能不足千萬畝的農村集體經營性建設用地，按成 都方案就變成當前中國2億多畝的農村集體建設用地（主要是農民宅基地），這個差異太大，對中國基本的土地制度構成巨大的沖擊。第二，從十七屆三中全會決議看，中央明顯是對過去已經形 成的“依法取得的農村集體經營性建設用地”的既成事實的被動認定和限定，而不是在政策和法律上鼓勵更多農村集體建設用地轉化為經營性建設用地，成都方案則是試圖利用政策口子來普 遍地讓農村集體建設用地享有與國有土地平等權益，同地同權同價。

　　成都為什么如此強烈地要求農村集體建設用地與城市國有建設用地同地同權同價，如此強烈地要求建立城鄉統一的土地市場？因為成都的同志認為，要發展農村經濟，改變農民居住生活環 境，沒有別的辦法，唯有一條，就是所謂“深化農村土地產權制度改革，顯化農村土地價值，保障農民財產權益，推動城鄉統籌發展，從根本上解決‘三農’問題”。

　　據《南風窗》報導：“成都市從2008年開始的農村產權制度改革，準確地觸及到了土地這個本質話題。‘農村發展錢從哪來？’這是成都自2003年開始城鄉一體化改革者就一直思考的課題 。成都的改革者認為，農民實際上是端著‘金飯碗’過著貧困和相對貧困的日子”[1]。

　　中國人民大學嚴金明教授也認為，“要讓農村‘活’起來，必須先讓土地‘活’起來。因為，土地是農民乃至農村最重要的生產要素。因此，有必要改革當前的土地管理制度，使土地要 素也能夠在一定范圍內‘流動’起來，以實現城鄉土地資源整合”。“城鄉土地二元結構體制限制了城鄉土地的統籌開發和高效利用，有待通過改革和創新土地管理制度予以解決”。“當前 有效解決‘三農’問題的出路之一，就是通過改革創新土地管理制度，充分盤活農村土地資源和資產，利用好土地增值收益，促進農業發展，農民增收”。[2]嚴金明教授的觀點是當前學界所 持主流觀點，很少有不同聲音。這種觀點是完全錯誤的。

　　成都市常務副市長孫平在答《南風窗》記者問時說：“農民向城鎮轉移，需要支付社會成本（公共設施和社會保障等）和眾多成本（住房、教育、醫療等）。巨大的城鎮化成本阻礙了城市化 進程，政府承受不了，農民負擔不起。但農村和農民占有大量豐富的資源，如果能讓這些資源進入市場流動，在為工業化和城鎮化提供發展空間的同時，實現其價值的顯化，就可以解決城市 化成本問題。”“因此，促進農業農村經濟發展、加快新型城市化步伐、大幅度增加農民收入，都應當加快構建城鄉統一的市場經濟體制，實現生產要素在城鄉之間的自由流動，發揮市場配 置資源的基礎性作用，促進土地、資本、勞動力等生產要素價值的最大化”。“從2008年初開始，成都市全面推行了以‘還權賦能’為核心，建立‘歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順 暢’的現代農村產權制度為目標的農村產權制度改革，對農村土地和房屋實施確權、登記和頒證，全市90%以上農戶參與了農村產權制度改革，2010年6月將完成全部領證確權。經過這些努力 ，農民拿到了土地承包經營權證，宅基地使用權證，房屋所有權證和林權證，有了維護自身權益的手段，也有了獲取財產性收益的途徑”[3]（著重號為引著所加）。

　　還權賦能，“權”是農民完整的財產權利，“能”則是農民作為市場經濟主體把握自身發展和命運的能力。

　　從以上引述可以看到成都市以及學界普遍的關於縮小城鄉差距，發展農村經濟和提高農民收入的藥方，都是所謂將農村資源變資產再變財產，而農村和農民最大的資源就是土地，通過市 場機制“顯化”農民土地的價值，從而使農民擺脫“端著‘金飯碗’過著貧困和相對貧困日子”。農民的土地無非是耕地和宅基地，耕地只能用於農作，農作收益相對有限，因此，很少有人 會認為耕地一確權也可以顯化價值從而從根本上解決三農問題，因此，資源變資產變財產的所有希望都寄托到了農民宅基地上面了。孫平講農村和農民有豐富的資源，就是指農民還有戶均半 畝的宅基地。如果可以通過建立城鄉統一的土地市場（主要是建設用地市場）來顯化土地價值，從而讓農民的宅基地（建設用地）可以獲得與城市建設用地同樣的市場價值，則以當前城市建設用 地動輒幾百萬元/畝，農民雖然只有半畝宅基地，卻因為城鄉統一土地市場的建設用地的驚人價格而讓農民足以一夜暴富，因此徹底解決三農問題，也就徹底解決了成都市在進行城鄉統籌所一 再操心的“錢從哪里來”的問題。