正發黨治下的結構性改革和土耳其經濟的新常態

圖片來源：seslisohbet.org 來源：《中東研究通訊》公眾號 文 | 高駿

吉姆·奧尼爾（jim o neil）這樣的投資家曾將土耳其稱為極具潛力的新興經濟體，然而土耳其近年來的表現卻是喜憂參半。

積極一面是，進入新世紀以來，土耳其的生產率顯著提升，並且私營經濟快速發展；經濟發展也表現在地區和人口發展差距的縮小：內陸地區的私營經濟迅速崛起成為經濟發展的主力，而貧困人口的減少帶來了更多生活充裕的中產階級。

而另一方面，在金融危機到來之前，土國的經濟增長就已顯示頹勢，而且這段經濟上升時期的增長並沒有快於歷史上的同時期。自從中東變局以來，土耳其的經濟增長率已經下滑了起碼一半（見圖一），這種經濟走向往往被認為是這類新興經濟體的周期性起伏表現。

其具體有著諸多因素的影響，例如土耳其的貿易結構、依賴外資的增長模式以及國際經濟周期和地區局勢等。土耳其國內和國際觀察者大都認同的一點是，土耳其近些年來經濟的快速增長很大程度上和其進行的結構性改革有關。然而，正義與發展黨（以下簡稱正發黨）政府隨后的改革停滯甚至扭轉改革導致了國內經濟增長的衰落。

圖一：土耳其的gdp增長，數據來源:世界銀行
著名的土耳其裔經濟學教授達隆·阿西莫格魯（daron acemoglu）和土耳其政府的高級經濟顧問兼經濟學家穆拉特·烏瑟爾（murat ucer）近日聯合發表了論文《2002年至2015年土耳其增長的起伏：政治變遷，歐盟和制度性滑坡》。

他們將正發黨治下的土耳其經濟發展分為了2002年至2006年以及2007至今兩個時期，稱這兩個時期的經濟表現和土耳其的結構性改革高度關聯，並認為土耳其的政治制度變遷是導致正發黨對於結構性改革態度改變的主要原因。

第一階段：土耳其的結構性改革

土耳其經濟在二戰后經歷了一系列起伏，而且經濟動盪往往伴隨著軍事政變推翻無力維持經濟和社會秩序的民選政府（見圖二）。

圖二：土耳其戰后的經濟增長，數據來源：土耳其統計局
2000年開始，土耳其經歷了嚴重的經濟危機，直接導致了當時的聯合政府下臺，也讓土耳其接受了來自國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織提出的結構性改革建議。

國際貨幣基金組織提供給土耳其政府的結構性改革建議包括產業結構調整、教育和人力資本方面公共政策改革以及財政和貨幣政策改革等。其中財政和貨幣政策改革是結構性改革的重點，主要是為了讓土耳其的經濟決策更為法治化，並且相對獨立於行政權力。

土耳其於2001年通過了明確規定中央銀行職權的法律，防止中央銀行向政府直接貸款，此舉大大加強了中央銀行決策相對於政府行政權力的獨立性。土耳其還於2002和2003年陸續通過了《公共金融和債務管理法》（pfdm）以及《公共金融管理和控制法》（pfmcl）。

pfdm對於中央政府的借貸和擔保做了嚴格規定，並且要求對所有的債務和擔保進行通報。pfmcl則對政府財政管理體系進行了細致的規定。2002年，土耳其同時也遵照世界銀行的建議通過了一項新的采購法案，取代在實踐中充滿腐敗問題的老采購法案。

此外，一系列相對具有法理獨立性的監管機構也建立起來，以期按照“歐洲模式”來加強依法決策。這些法律的頒布旨在增強政府經濟決策的透明度和責任度，提升土耳其的整體商業發展環境，以及防止由特殊利益帶來的錯誤經濟政策。

在施行結構性改革后，土耳其的整體經濟制度環境都得到了相當程度的改善，其經濟從2002年開始復甦並進入了較為高速增長的時期。阿西莫格魯和烏瑟爾將2002年至2006年作為他們分析的第一個時期，這也是第一屆正發黨政府執政時期。

這個時期，土耳其經濟的全要素生產率顯著提高，私人投資和制造業穩步增長。更重要的是，這時期見證了土耳其中東部被稱為“安納托利亞之虎”的數個城市及其私營經濟的崛起，並成為了帶動土耳其經濟發展的主力。與此同時，經濟的增長還尤其體現在低收入階層收入的增長和顯著縮小的貧富差距上。

更多的財政支出被用於公共建設和社會福利，尤其是在相對落后的中東部地區，為這些地區的發展提供了支援（見圖三）。這些政策契合了正發黨自稱代表社會中下層利益的政治形象，成為了其連續十幾年來主導土耳其政治的重要基礎。

圖三：土耳其政府教育投資的地區分布（紅色為高，綠色為低），數據來源：世界銀行（2014）

第二階段：結構性改革的停滯和扭轉

阿西莫格魯和烏瑟爾分析的第二個時期則是從2007年至今，這一時期土耳其經濟開始下行，並且伴隨著結構性改革停滯以及經濟環境惡化。

在這一時期，土耳其經濟一如既往地受到外部經濟環境的沖擊，但其內部結構性條件的變化讓這種低速的經濟增長有別於歷史同期的經濟放緩情況。雖然在金融危機之后土耳其又經歷了短暫的高增長反彈，但這實則是正發黨政府以壓低銀行利率的方式創造的，並且這種手段在最近兩年在變得越發沒有效果。

有國際觀察人士和土耳其國內的經濟學家認為，在結構性條件沒有改善的情況下，這種低速的經濟增長會是土耳其經濟的“新常態”。國際貨幣基金組織和經濟合作與發展組織（oecd，以下簡稱經合組織），乃至土耳其政府內部也有人認為如今的土耳其需要結構性改革來突破經濟發展的瓶頸。

阿西莫格魯和烏瑟爾分析到，正發黨自2007年就失去了結構性改革的動力，因此拒絕推進結構性改革以及金融危機后國際貨幣基金組織的貸款援助。

從具體表現上來說，正發黨政府不愿意被新頒布的一系列法律阻礙自己的經濟干預能力，開始操縱和改變新法律的實施體系。例如，正發黨政府通過行政手段和掌握的資源對新采購法所能管轄的采購活動范圍給予了人為限制，讓更多的采購活動成為了新采購法的“例外”。

結果是自2005年到2011年之間，不受新采購法管轄的采購活動比例上升了將近三分之一。像土耳其住房建設管理局（toki）這樣掌握著大量土地資源的公共部門能夠完全繞開新采購法，將其所有的建設項目都列為新采購法以及pfmcl的“例外”。

另外在不少觀察家看來，對於經濟決策和監管機構的獨立自主性的侵蝕更為危險。埃爾多安政府在金融危機后加強了對於中央銀行的行政干預，這種做法長期來看不可持續，同時降低了國際投資者對於土耳其經濟的信心。正發黨政府還通過控制監管機構管理層的選舉和任免來干預它們的運作，同時發布了行政指令讓各政府部門得以調查監管機構中的一切相關活動。

雖然在正發黨內部對於近些年的政策也有不同意見，但是以埃爾多安為首的保守主義派系勢力往往更具有決定性作用。與此同時，埃爾多安政府近年來腐敗丑聞頻發，土耳其的腐敗指數也明顯上升，整體的商業環境讓人堪憂。

結構性改革前后的政治制度變遷

阿西莫格魯和烏瑟爾認為，2007年前后土耳其的改革差異源於正發黨政治實力的變化。

首先，正發黨剛上臺時土耳其正處於九十年代以來的混亂聯合政府時代，以軍方為代表的凱末爾主義（kemalism）勢力依然對任何伊斯蘭背景政黨勢力都有較強壓力。1997年，土耳其第一個具有伊斯蘭背景的執政黨福利黨被軍隊以不流血政變推翻，史稱“后現代政變”。這種政治壓力讓正發黨在上臺伊始就極力消除自己的宗教意識形態，而以親自由主義經濟政策和親西方的中右翼保守主義政黨自居。

其次，正發黨的崛起依托的社會階層是發展相對落后的農村和城市的中下層群體以及保守主義的企業家，也即埃爾多安在一次著名演講中所說的“黑土耳其人”（相對於城市和精英階層的“白土耳其人”）。這些在過去被邊緣化的社會群體要求在民主政治中更多的代表權，他們必然要求推進土耳其民主政治的發展。正發黨在上臺時為了切實照顧了這些群體的訴求，采取了更為民主化和包容化的政府政策。

21世紀初，土耳其初步建立了較為穩固的議會制民主制度，形成了對於軍隊和凱末爾主義政治勢力的有效牽制。這點在2007年的軍隊未遂政變中可以看出，至此之后軍隊被認為無法再對正發黨構成任何實質性的威脅。

面對上臺初期強大的凱末爾主義勢力，正發黨還積極利用外部壓力，即借用歐盟和經合組織（oecd）的要求和條件打擊這些勢力。這也是正發黨選擇推進之前聯合政府時代開啟的政治和經濟改革的重要原因，因為這樣可以以阻力較小的方式逐漸合法地加強對國內政治的掌控。

2005年左右正值土國國內支援入歐聲音占大多數時期，當年開始的加入歐盟談判為土耳其注入了極強的內部改革動力。

正發黨利用歐盟對於政治和人權等領域的改革條款推進土耳其的民主化和法治建設，有效地限制了軍隊的權力，其中的成果包括：取消對土耳其國民身份批評言論的嚴酷懲罰、增加民眾對國防預算開支的審議權、取消國家安全委員會對媒體言論自由的審查、引入民事法庭審判軍事人員並禁止用軍事法庭審判平民、改善工會以及工人的政治權利、允許個人在自身基本自由權利受到侵犯的情況下向憲法法院申訴、讓政府更加服從歐洲人權法庭的裁決等等。

然而由於大多數談判議題中的分歧，入歐談判在2010年左右陷入了全面停滯，同時土耳其的結構性改革也進入了開倒車階段。即便如此，阿西莫格魯和烏瑟爾認為歐盟對於土耳其的影響依然是持久而有效的，在可見的未來依然可以成為土耳其民主發展和結構性改革的動力。

雖然阿西莫格魯和烏瑟爾的分析揭示了土耳其近年來的經濟發展和制度變遷的相關聯系，他們同時也承認要在結構性改革和土耳其的經濟表現之間建立一種嚴密的因果關係相當困難，因為不能排除其他同樣影響著土耳其經濟表現的因素。

不過可以肯定的是，在他們看來，堅持民主制度是保障包容性發展制度的前提，而后者為經濟可持續發展的必要條件。

隨著正發黨逐漸壓制了凱末爾主義勢力和其他如居倫運動這樣的政治競爭勢力，埃爾多安政府近年來的威權主義和宗教保守主義傾向變得越發嚴重。

自從2007年以來，土國腐敗指數大幅上升，司法獨立性也嚴重受到政府干預影響，而且土國的言論自由尤其是媒體人士受到了很大打壓。這種政治上的變化反映在經濟上則是國內消費信心的一路低迷、政府赤字迅速擴大以及資本外逃等現象，很多觀察者認為這種新常態將一直伴隨現在的第四屆正發黨政府。

對於正發黨來說，重振人們對土耳其經濟的信心愈發緊迫，而關鍵就在於土耳其政府內部的改革派能否借助歐盟推進被棄置的結構性改革。

參考文獻

daron,acemoglu.,&murat,ucer. (2015). theups and downs of turkish growth, 2002-2015: political dynamics, the europeanunion and the institutional slide. nber working paper no. 21608. u.s.: thenational bureau of economic research.

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