銀監會副主席王兆星：資本監管制度變革

銀監會副主席王兆星:

資本監管制度變革是本輪國際金融監管改革的核心內容。與上世紀30年代進行全面的金融管制不同，本輪國際金融監管改革並沒有簡單地叫停高風險業務，進而產生長期的金融抑制，而是通過一套全新的標準、制度更為準確地識別風險、度量風險，並更有針對性地通過資本要求抵補風險。盡管這種理念不斷遭受非議，認為這種事后的約束遠不如直接的事前干預有效。但拉長歷史的視角，我們會發現，在金融機構進行某項金融業務前由監管者判斷行與不行，短期的確立竿見影，但長期卻會產生更大的道德風險。監管者的尺度過松，自由裁量權過大，會產生巨大的尋租空間；尺度過嚴，規則缺乏彈性則造成嚴重的金融抑制，降低金融活力和服務實體經濟的能力。因此，將資本監管制度作為本輪國際金融監管改革的重點是恰當的，這是與市場約束機制更為相容的一種監管方式，強化資本監管的同時也在強化市場約束。

資本監管制度改革的另一個重點是提高資本標準要求，促進金融穩定。新的資本制度大幅提高了資本的質量與水平要求，大大增強了單體金融機構吸收損失、抵御風險和自我恢復的能力，同時也提升了整個金融體系的抗沖擊能力。此外，新的資本制度還從宏觀審慎視角增加了系統重要性資本附加和逆周期資本附加要求，防范系統性風險。抵御單體金融機構風險和系統性金融風險是資本監管制度改革的兩個輪子，把握這兩點有助於我們更為全面地理解資本制度的各項改革內容。 ?

與時俱進的資本監管制度 ? 　

資本監管制度早在危機之前就已經存在了，但資本制度沒能有效阻止危機的發生，甚至有人認為資本制度本身就是造成危機的原因之一。但為什么本輪金融監管改革仍然將加強和改善資本監管作為改革的重點甚至核心領域呢？只有從資本監管制度的歷史沿革和本次改革的重點內容入手，才能系統地解答這一疑問。 　

資本監管制度的歷史可以追溯到上世紀80年代，1988年巴塞爾委員會公布了第一版資本協議，即巴Ⅰ。這是一個比較粗糙的協議，只是簡單地提出了全球統一的最低資本充足水平要達到8%，最低核心資本水平要達到4%。計算資本充足率的方法也非常簡單，給定了各類資產的信用風險權重，拿到金融機構的資產負債表就大體可以計算出該機構的資本充足率。在當時的歷史條件下，巴Ⅰ還是比較好地適應了國際金融市場的需要，初步建立了資本監管制度，並提供了一個相對公平的國際競爭環境。但巴Ⅰ仍然存在著比較明顯的缺陷，突出表現在：一是對風險的衡量使用的是較為僵化的權重法，雖然簡單明了，但對風險的計量不夠科學、精確，資本要求對風險變化不夠敏感，也不利於激勵銀行改善風險管理；二是風險覆蓋范圍過於狹小，只包括信用風險。進入90年代后，金融創新大量涌現，市場交易日益頻繁，巴塞爾委員會通過頒布巴1.5將資本監管范圍擴展到市場風險，但對於其他風險，如操作風險、聲譽風險、流動性風險等仍沒有資本要求。 　

2004年頒布了第二版巴塞爾資本協議，即巴Ⅱ，這是一次質的飛躍。巴Ⅱ確立了資本監管的基本框架，建立了資本監管的三大支柱：第一支柱——最低資本要求，提出對信用風險、市場風險和操作風險三大風險的資本要求。第二支柱——監督檢查，引入資本充足率評估程式，要求銀行自查並經監管當局確認所持有的資本是否覆蓋了包括三大風險在內的全部風險，一方面賦予了監管當局實施資本監管的責任、權力與工具，另一方面使資本監管覆蓋范圍擴展至三大風險以外的其他風險。第三支柱——市場紀律，明確資訊披露要求，發揮市場約束的作用。同時，巴Ⅱ允許使用內部模型計量風險，提高了資本對風險的敏感程度，鼓勵商業銀行改進風險管理技術，提高風險管理水平。 　

但是，巴Ⅱ沒能阻止金融危機的爆發。雖然就資本監管制度的歷史沿革而言，它是一次飛躍，但就現實的需要而言，巴Ⅱ沒有達到預期的目的。其原因有二：一是制度缺陷；一是執行缺陷。在制度層面的缺陷有五點：第一，巴Ⅱ認可的資本吸收損失能力不足，在危機來臨時，原來認為具有一定資本屬性的資本工具，如次級債、高級資本債券等等幾乎沒有吸收損失的能力，超出股權資本以外的損失幾乎全部由政府和納稅人承擔了。第二，巴Ⅱ過於復雜，特別是內部評級法，造成商業銀行計量的資本充足率的可比性被削弱，資訊透明度有所降低，進而影響市場信心。第三，巴Ⅱ，特別是內部評級法，對風險的計量方法具有一定的順周期性，在某種程度上加劇了經濟波動幅度。第四，巴Ⅱ對於系統性風險關注不夠，沒能解決較為嚴重的“大而不倒”問題。第五，巴Ⅱ對某些領域的潛在風險存在低估傾向，特別是復雜的證券化、表外金融工具等領域。在執行層面，巴Ⅱ的執行很不理想，直到今天，一些主要國家，如美國仍未實施巴Ⅱ。即便實施了的國家，在標準的一致性上也存在著諸多問題。這兩方面的缺陷都成為巴Ⅲ的改革重點。

在反思和總結2008年發生的國際金融危機教訓的基礎上，巴塞爾銀行監管委員會制定了第三版資本協議，即巴Ⅲ，對巴Ⅱ存在的缺陷進行了更為全面的修訂。第一，巴Ⅲ更加強調資本吸收損失的能力，大幅提高了對高質量的核心一級資本的最低要求，強調資本無論在持續經營階段還是在破產清算階段，都需要具備足夠的損失吸收能力。第二，提高了資本充足率水平，要求銀行在達到最低的核心一級資本4.5%水平的基礎上，還要進一步分別滿足2.5%的儲備資本和0～2.5%的逆周期資本要求，進一步提高商業銀行應對沖擊的能力，緩解資本監管的順周期性。第三，引入了杠桿率監管要求，用簡單的表內外資產加總之和替代風險加權資產來衡量資本的充足程度，防范風險加權資產計算過程中的模型風險。由於杠桿率計算沒有人為判斷的參數，也就在一定程度上規避了經濟繁榮與衰退對預期的影響，具有一定的逆周期調節作用。第四，構建了宏觀審慎監管框架，防范系統性風險，加強對系統重要性機構的監管，防范“大而不倒”帶來的道德風險。

更為重要的是，巴Ⅲ充分吸取了巴Ⅱ在執行層面的教訓，從公布伊始，就高度重視執行問題。金融穩定理事會成立了專門的標準執行委員會，監督包括巴Ⅲ在內的國際標準的執行情況。巴塞爾委員會將巴Ⅲ的執行列為未來幾年的首要任務，分三個層次評估各國的執行情況。第一層次的評估是有沒有執行，即各國有無發布巴Ⅱ和巴Ⅲ的相關規則檔案；第二層次的評估是規則一致性評估，即評估各國發布的規則與巴Ⅱ和巴Ⅲ的一致性程度；第三層次是執行一致性評估，即評估各國金融機構執行巴Ⅱ和巴Ⅲ的一致性程度，將重點關注資本充足率的分母——風險加權資產的計算方法是否一致，這將有助於提升數據的可比性，增強透明度和市場信心。巴塞爾委員會每季度對所有成員國進行一次第一層次的評估，當前的工作重點是第二層次的評估，已經完成了對美國（征求意見稿）、歐盟（征求意見稿）、日本和新加坡的評估，目前正在對我國和瑞士進行評估，今年下半年將對加拿大、澳大利亞和巴西進行評估。由於美國和歐盟尚未發布正式規則，巴塞爾還將在這兩大經濟體正式發布后再次進行評估。評估的結果將commitG20首腦峰會，並向全世界公布。

新的資本制度帶來的影響 ? 　

首先，新的資本制度的實施對西方發達國家形成去杠桿化沖擊，帶來較大的資本補充壓力。根據巴塞爾委員會的定量測算，實施巴Ⅲ后，全球100家國際活躍銀行的核心一級資本充足率平均下降2.4個百分點，總資本充足率平均下降4.5個百分點，在不考慮過渡期的情況下存在6288億歐元的資本缺口，其中核心一級資本缺口2082億歐元。這些缺口主要集中在西方發達國家，美國、英國、德國、西班牙、日本和法國的資本缺口合計超過全球缺口數量的80%。正因為如此，巴塞爾委員會設定了長達6年的實施過渡期，希望在增強市場長期信心的同時減少對市場的短期沖擊。從長期來看，新資本制度還將顯著影響金融機構的經營行為，復雜衍生產品和證券化的資本要求大幅提高，危機前發達國家金融機構的自我循環、自我創新的金融活動將受到抑制，金融市場的復雜程度將逐步下降，市場透明度得以改善。 　

其次，新資本辦法對包括我國在內的新興市場國家短期沖擊不大，但長期影響意義深遠。短期沖擊不大的主要原因是我們沒有西方發達國家那些復雜的資本工具和衍生金融產品，在新資本制度中，前者大部分不能再作為合格的資本，后者的風險權重被大幅提高，因此，用新辦法計算的資本充足率水平下降幅度很小。以我國為例，新辦法與老辦法相比，無論是核心一級資本充足率還是總資本充足率下降幅度均不到1個百分點，而且主要是由於新增了操作風險資本要求造成的。如果剔除這一因素，新辦法與老辦法計算的資本充足率將基本持平。今年一季度末，在不考慮過渡期的情況下，我國銀行業的核心一級資本缺口僅有33億元，對市場的沖擊微乎其微。但是，長期來看我國仍存在較大的資本補充壓力，主要原因有二：一是信貸規模增長剛性，產生新的資本補充壓力；二是缺乏優先股等其他一級資本工具和二級資本工具。這種壓力需要通過轉變銀行發展模式和完善金融市場進行緩解，而不應將其全部歸因於新資本辦法的實施。

雖然短期沖擊不大，但新資本制度對發展中國家的長期影響卻是非常巨大而深遠的。第一，新資本制度將進一步強化發展中國家的資本約束機制，這一點對於包括我國在內的轉軌國家更為關鍵，是構建和完善市場機制重要的組成部分。第二，新資本制度將強化全面風險管理理念，督促金融機構不斷提高風險管理水平。新資本制度要求金融機構不僅要關注傳統的信用風險，還要關注市場風險、操作風險、流動性風險、國別風險、聲譽風險等等，並動態確認所擁有的資本是否足以抵補各類風險。新資本制度還為金融機構提高和改進風險管理能力提供了激勵機制，允許具備一定風險管理水平和風險識別能力的銀行使用內部模型計量資本要求，在準確度量風險的基礎上節約資本。第三，新資本辦法將成為金融機構發展轉型的重要動力，隨著資本約束機制有效性不斷提高，高資本消耗的傳統信貸增長模式越來越難以持續，需要通過不斷的金融創新實現在不削弱支援實體經濟能力的基礎上向資本節約型發展模式的轉型。第四，新資本制度還將成為新興市場國家豐富金融產品、完善金融市場體系的突破口。新興市場國家普遍缺乏兼具股權和債權特征的符合巴Ⅲ要求的資本工具，新資本制度的實施提供了新的倒逼機制，成為發展中國家梳理各類金融工具法律關係、市場定位、相關機制安排，加快金融改革的契機。

最後，新的資本制度對各國監管當局提出更高要求。新的資本制度表面看起來是提高對金融機構資本水平和質量的要求，其背后是對風險識別、度量、管理、抵補和處置的要求，這種要求不僅是針對金融機構的，同樣也是對監管當局的要求。第一，新資本制度擴大了監管當局的職責，不僅要監測和防范單體金融機構風險，還要識別和防御系統性風險，監測系統性風險在金融體系的積累情況，並運用宏觀審慎工具加以應對和化解。第二，新資本制度的第二支柱不僅要求監管當局要評判金融機構計量的資本充足率是否準確，還要評判資本是否真的充足、能夠覆蓋各類風險。第三，在第一支柱下，如果金融機構使用高級計量方法計算資本要求，監管當局還要審核其所使用的內部模型是否可靠，能否準確度量風險。在金融市場如此復雜、金融產品如此豐富、金融機構資產負債表如此龐雜的環境中，金融監管當局能夠勝任這些職責嗎？這對任何一個國家的監管當局都是一個巨大的挑戰。除加強培訓、加大人力物力投入外，某些體制機制的改革與創新也是必要的，這是世界各國都需要思考的問題。 ?

資本制度仍面臨諸多挑戰 ? 　

從巴Ⅰ到巴Ⅲ的沿革歷程看，資本監管制度是一個不斷趨於完善的過程，巴Ⅲ既反映了人們在危機后痛定思痛的思考，同時也有應對危機倉促出臺的意味。因此，巴Ⅲ不會是資本監管制度的最終版本，至少在以下幾個方面仍然存在探討和完善的空間。 　

第一，到底多高的資本充足率水平是合理的。從巴Ⅰ到巴Ⅲ，總資本充足率水平要求從8％提高到10.5％，系統重要性金融機構提高到11.5％甚至更高，再加上0～2.5％的逆周期資本。那么這樣一個水平的資本充足率是否足夠了，是否足以避免金融危機的發生。對此，理論界和業界仍存在不同的聲音。有人認為這個水平太高了，會阻礙經濟復甦；也有人認為這一水平是與現狀妥協的結果，並不足以阻止危機的再次上演，未來還存在進一步提高的空間。資本不是萬能的，也不是防范金融危機的唯一要素。合理的資本充足率水平還應綜合考慮其他因素，如金融機構的風險管理水平與風險文化、監管當局的監管能力、實體經濟的創新能力、人口結構，以及金融市場和風險處置機制的完備程度。然而，現行的資本制度框架並沒有相應的機制考慮這些因素的差異，更多關注全球市場的公平競爭而設定了統一的指標體系。未來的資本制度可以考慮與金融穩定評估（FSAP）等對單個國家與地區的金融穩定因素的評估結果相結合，設計兼顧公平競爭和各經濟體不同特征的有差別的資本水平要求，使資本制度更好地發揮防范金融風險與危機的作用。 　　

第二，資本監管需要平衡簡單可比與風險敏感的關係。巴Ⅰ很簡單，但對風險不夠敏感，巴Ⅱ和巴Ⅲ對風險的敏感程度大大提高，但現在看來又過於復雜，反而不利於市場對風險的理解，降低了市場透明度。巴Ⅱ允許使用內部模型計算加權風險資產后，還帶來了可比性下降的問題。根據巴塞爾委員會的初步調查，國際活躍銀行對同一類資產計算的加權風險資產相差幾倍，這其中有合理的成分，如風險管理水平和抵押品存在的差異，但也有相當部分是主觀判斷造成的，既損害了公平競爭，也損害了透明度和市場信心。為此，巴塞爾委員會成立了監管標準簡化和可比性工作組，並於近期發布了《平衡監管標準簡單可比與風險敏感關係的研究報告》的征求意見稿，希望重新定位兩者之間的關係。平衡好兩者的關係，至少可以從以下四個方向入手：一是將簡單可比明確為完善資本監管制度的目標之一。隨著金融體系和金融市場的日益發展，資本管理制度的復雜性必然會不斷提高，必須將簡單可比作為更加明確的目標來加以平衡。二是不斷完善與資本相關的各項資訊披露制度，特別要提高資訊披露質量，進一步統一資訊披露的模板。三是確立資本監管的底線思維。隨著金融市場和產品的日益復雜，定量技術在風險管理領域的應用日益廣泛，金融機構使用的內部風險度量模型和技術會越來越復雜，但監管標準不應對此趨勢亦步亦趨，而應將杠桿率和風險加權資產的底線標準作為長期穩定的資本監管工具。前者將不考慮任何風險權重的簡單的表內外資產加總后作為分母，計算一家金融機構的杠桿水平；后者是將巴Ⅰ的權重法計算的風險加權資產作為使用內評法的比較基礎，規定用內部模型計算的風險加權資產不得低於權重法計算結果的某個百分比。四是資本監管制度也不應因此走到另一個極端，完全放棄對風險敏感的追求。資本監管制度應繼續允許金融機構不斷探索和完善各項風險度量技術，在不斷提高可比性和盡量簡化的基礎上，將符合實際需要更為準確度量風險的模型上升為監管制度安排。監管也要貼近市場，與時俱進，不斷提高風險識別能力和監管水平。

第三，如何處理好一致性和差異性的關係。巴Ⅲ是國際統一標準，但各國的金融實踐卻是不同的，在發達國家與發展中國家之間、國際活躍銀行與本土銀行之間、大型銀行與中小銀行之間，其復雜程度和業務模式存在巨大差異，資本監管制度始終面臨著如何處理好一致性和差異性關係的課題。從公平競爭和提高透明度的角度出發，資本監管規則應盡可能統一，即全球應采用盡量一致的資本充足率計算方法。但對復雜程度和風險特征不同的銀行應有不同的資本計算規則和資本水平要求，各國在制定本國規則時在力求一致的同時，也要更好地與本國實踐相結合。其次，在監管實踐中，應更多體現差異性要求，重點解決資本監管與日常監管的結合問題，特別是要在實踐中不斷完善第二支柱資本要求，將本國的特殊風險和單體機構的特定風險通過更為完善和符合實踐要求的資本約束機制，轉化為商業銀行改進內部管理機制和提高風險管理水平的內在動力。資本監管制度在這些方面仍需要不斷探索和完善。 　

第四，新資本制度對經濟增長的長期影響仍有待觀察。更高的資本質量與水平要求會增加銀行的放貸成本，如果這些成本全部由實體經濟承擔，必然帶來長期增長率的下降。根據巴塞爾委員會的測算，資本充足率要求每上升1個百分點，長期經濟增長將下降0.04個百分點。但是巴塞爾委員會認為，強化資本要求會顯著降低危機發生的概率，增強市場的信心，提升實體經濟長期投資收益預期，反過來還會提高長期增長率，委員會的最終結論是獲得的收益將大於產生的成本。然而，最終的凈收益（或凈成本）到底有多大還將取決於很多變量，特別取決於整個金融監管改革的實施成效如何。從成本角度看，金融機構的公司治理、內控制度和薪酬機制等改革措施將決定能否抑制過高的高管薪酬和股東分紅，進而決定實體經濟分擔的經營成本比例，如果改革措施充分有效，所帶來的放貸成本提高主要轉化為減少金融機構股東分紅和內部成本節約的壓力，那么資本水平的提高就基本不會壓低實體經濟的長期增長率。從收益角度看，市場信心的恢復和增強、長期收益率的預期水平不僅僅取決於資本監管制度改革，還受到包括流動性監管、宏觀審慎監管、影子銀行監管等一系列改革措施的影響，收益水平是整個金融監管改革框架的變量。 　

資本監管改革是國際金融監管改革的重要內容，但不是唯一內容，對其理解與把握也要放到整個框架中去審視，只有一個綜合配套的改革方案才能真正降低道德風險，維護金融穩定，使金融體系回歸服務實體經濟，實現經濟的長期穩定增長。