申銀萬國：土改方案研究中 公平入市是關鍵

據媒體報導，前日，國土資源部規劃司司長董祚繼在“第三屆中國城市管理高峰論壇”上透露，國土資源部牽頭制定的宅基地、農村集體經營性建設用地改革等土改方案已經報送審批，同時指出過去的城鄉二元土地管理模式加劇城鄉利益失衡，使中國人地關係矛盾越發尖銳，利益分配失當，並威脅糧食安全。

對上述表態，我們簡要點評如下：

第一，現行法律體系規定集體土地使用權不得直接進行交易，因此造成了征地制度下城市政府對農民群體的優勢地位，農民群體集體所有的經營性建設用地財產權無法變現。現行《土地管理法》規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用於非農業建設”。據此，我國目前實施征地制度下的城鄉二元土地結構，集體建設用地和宅基地使用權不能直接入市交易，需由城市政府首先進行征收，變更為國有性質的建設用地之后，由城市政府作為所有權主體進行土地使用權交易。由於征收環節並非市場行為，因此農民群體被征收土地所獲得的補償遠低於土地的實際市場價格。在征地制度下，農民無法通過市場化交易實現土地財產權利變現。

第二，農民群體無法變現土地財產權利，客觀上阻礙了土地和勞動力要素的流動，削弱城鎮化改革的原生性動力。農民群體的收入主要由基於農地的農業活動提供，其所掌握的財產權利則主要是農村集體所有的建設性用地和分配至農戶的宅基地。既有的征地制度下，農民群體無法從財產權利中公平獲益，而新近出臺的農地經營權改革方案著重鼓勵租賃、入股等非轉讓性質的規模化生產活動，農民群體也難以從農地的轉讓活動中獲得一次性的財產變現收入。一旦選擇放棄農村土地權利進入城鎮，在現行制度下農民群體能夠得到的補償極少，不足以保障農民群體在城鎮地區生活、工作的成本，農民群體缺乏參與城鎮化的原生動力。

第三，基於上述分析，我們認為，集體經營性用地、宅基地等土地改革方案應將農民財產性土地權利平等入市作為著重解決的核心問題，通過市場化的交易提供合理的財產權利變現渠道，為農民群體參與城鎮化提供動力與保障。