陳錫文：土地資源配置 必須服從于土地的用途管制

金融界網站訊 2014第三屆“金融街(行情,問診)論壇”於2014年10月30日在北京展覽館報告廳隆重召開。本屆論壇將突出專業性和學術性，以“全面深化金融業改革開放”為主題，邀請國內外政府官員、金融監管機構領導、金融領域知名學者、國際金融組織和金融機構負責人共同探討金融領域的重大問題，包括“全面深化金融改革”、“發揮市場設定資源的基礎性作用，完善金融市場體系”、“加快推進利率市場化，完善人民幣匯率市場機制”、“全面深化改革，擴大金融業對內對外開放”、“金融創新推動高精尖產業結構調整，建設國家科技金融創新中心”等問題。

中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文先生參加本次論壇並發表主題演講，他表示：人們很關注的一個就是金融和地產之間，它們的關係如果處理得不好，那么也可能會給金融帶來很多難以避免的風險。地產或者是土地的利用開發這件事情，它當然直接涉及到資源設定。在土地資源設定這個領域，不能單純的講市場設定起決定性的作用。因為在市場設定之前，必須服從於土地利用的規劃和土地的用途管制。

中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文

以下為文字實錄：

陳錫文：各位領導，各位專家，各位來賓，大家上午好！

非常高興能夠獲得這樣一個發言的機會。這一節的討論主題是關於發揮市場在資源設定中的決定性作用，我就想圍繞著這個題目談一點個人的看法。這句話，市場在資源設定中起到決定性作用，出自十八屆三中全會的決定，這句話也被社會普遍認為是十八屆三中全會決定中最引人矚目，或者說是最善良的一句話。如果大家打開全文看一下，覺得這么引用這句話並不完整。實際上三中全會決定中在引出這句話的過程中講了三句話，這一句還僅僅是其中的半句。這三句法是：一是經濟體制改革是全面深化改革中的重點；二是核心的問題是要處理好政府和市場的關係；三是使市場在資源設定中發揮決定性作用和更好的發揮政府的作用。

所以我覺得，對於這句話的理解，應該從三中全會決定本身的要求去看。我把它看作既需要發揮市場在資源設定中的決定性作用，也需要更好的發揮政府的作用，這是改革要實現的目標。怎么才能達成和實現這個目標？非常關鍵的就是決定中講的，核心問題是要處理好政府和市場的關係。所以我們講推進改革各種各樣的措施，都應當圍繞著去解決這個實際和核心的問題，最終才能達成我們要實現的目標。怎么叫處理好政府和市場的關係？當然可以有各種各樣的解讀。

一段時間以來，特別是三中全會以來，我曾經了解，至少比較早的是克強總理先提出來，后來為全社會廣泛接受的一句話。就叫做對於市場主體而言，法不禁止即可入。而對於政府來說，法無授權不可為，這是兩者之間的關係。但是有了這兩句話，就一定還有另兩句話，是對應的，就是對於市場主體而言，法律禁止的也不可為，對於政府而言，法定的責任就必須履行，這樣我想才能比較完整的刻畫出政府和市場之間的關係。也就是說，政府和市場各有各的功能，各有各的作用，各有各的責任，不是簡單的可以相互匹配的。同時也表明，無論是市場還是政府，都不可以為所欲為，都必須遵行一定的規則。這些規則是什么呢？這些規則就是我們現在講到的法律、法規和制度。十八屆四中全會再一次明確的強調，市場經濟是法治經濟。這個法治經濟不是單純的對市場或者市場的主體而言，同時也是對政府講的。這兩方面都要服從法治，這才能形成一個真正的市場經濟。

從這個角度去看，我覺得對於在資源設定中，剛才主持人介紹，我主要是從事農村工作的，現在大家也都了解到一條，就是在講防范金融風險的時候有很多問題要去探討。但是人們很關注的一個就是金融和地產之間，它們的關係如果處理得不好，那么也可能會給金融帶來很多難以避免的風險。地產或者是土地的利用開發這件事情，它當然直接涉及到資源設定。我曾經講過這樣一句話，我說市場在資源設定中起決定性作用，這是市場經濟的一般規律。但是在土地資源設定這個領域，不能單純的講市場設定起決定性的作用。因為在市場設定之前，必須服從於土地利用的規劃和土地的用途管制。這么講好像很突兀，我也知道很多人並不贊成我這個提法，我想從結果去講。

進入過土地市場的人都知道，土地的價格形成是非常復雜的一個過程。但是不可否認，在現代的市場中，價格因素的決定受制於規劃，土地的用途對土地的價格有極大的作用。也就是說，在土地市場形成的過程中，我們看到各種不同用途的會有極大的價格差別。就全國的平均數字而言，國土部門經常對80多個全國重點城市進行過土地市場價格變動的監測，這個數據是全國平均數據，不是哪一個城市的數據。比如說工業工礦用地全國目前的平均地價每平方米不到700元，大概是670-680元。如果是住宅用地，這80幾個城市的平均地價是每平方米大概在5800-5900元。如果是商貿用地，這個價格就要超過每平方米6000元。當然進入土地市場之后，大家都希望能夠實現更高的利益，但是為什么土地市場要分成這么多類具體的細分市場？我理解就是說，由於土地的利用規劃在先，所以土地的利用必須服從於土地的用途管制。於是你以哪一種方式，哪一種價格獲得的這個土地的使用權，它進入市場之后，當然只能在這一類市場中運行。所有的從事房地產的這些公司和企業都了解，不能以工業用地的名義取得的土地付出的價格拿來搞房地產開發，那是違規的。因此我想，整體上講，土地市場首先要服從於規劃和用途管制。而細分的市場，比如說工業用地的市場，商業用地的市場，住宅用地的市場，在這一類細分的市場中，應當讓市場機制發揮最主要的作用，這樣才能使得土地的利用獲得更高的效果。

在這個角度去看，我覺得正因為土地對每個國家來說都是一種有限資源，一定程度上不可能增加。而且土地的利用一定會產生很大的外部效益。正是從這個角度去講，我覺得必須強調土地的規劃和用途管制是先於市場要發揮作用。這回過頭來又有一個問題，現在我覺得，由於我們制度存在著體制的問題，也是存在著一定的誤解問題，使人們把土地的規劃和用途管制看作是政府行為，甚至我們的政府自己也認為這是他應該做的事，其實我說這是一個很大的誤解。我們的土地實際上出毛病，很大的問題也在這里。因為土地規劃的利用關係到整個社會，關係到各個階層，關係到長遠。所以在這個意義上，土地規劃並不是政府主導做的，而是應當由政府組織著去做，要組織社會的各個方面來制定土地利用規劃，要兼顧到當前和長遠，也要兼顧到社會各個階層。因此土地規劃的制定不應當由政府關起門來自己搞，而應當采取科學、民主的方式，采取公開、公正的方式，采取公開、透明、公平的方式來制定土地的利用規劃。這個規劃的形成我自己覺得不是政府干預，而是在法制這個層面形成，它才能真正發揮作用。也就是說，規劃的權力不僅應當高於市場，而且應當高於政府。市場的主體要遵循土地利用規劃去利用土地，同樣政府也必須遵守土地利用規劃，來規範自己的行為。

現在我們存在的問題是土地利用規劃的制定，政府在其中起了太大的作用，沒有真正能夠起到科學民主的制定，能夠讓他實行公平公正，能夠讓他實行公開透明，這是一個很大的缺陷。再就是政府自身對規劃的不尊重，不斷的修改規劃，有時是為了領導意志，有時是為了所謂政績工程，有時甚至就是為了以權謀私，不斷的去調規。規劃當然是可以調整的，但是規劃的調整一定要通過法定程式。所以在這個背景下，我覺得只有在土地利用市場中，市場和政府都認真的服從於土地利用規劃和用途管制，那么這個市場才能真正發育得好。

我們現在的問題，經常會出現的是不按規劃用地，或者是在各個細分的市場中，以比較低的價格獲得的土地使用權去進行比較高價值的土地開發，這實際上是一種巧取豪奪，我覺得這都是應當避免的。因此，一個完善的土地市場需要市場主體和政府做出更多的努力。在這個過程中，我想政府現在應當是矛盾的主要方面。三中全會的決定中也強調，我們的政府對於資源設定的直接干預太多，對於市場的監管不到位，政府主要是要解決好這個問題。我想更大的認識，更深一層的認識，就是一定要清楚規劃的制定實際上是一個法治制定的過程，而不是由政府來主導決定的，政府是要服從規劃的。從這個角度講，我覺得在土地資源設定的問題上，還有必要進一步去深化認識。

關於土地資源設定當中另外一個值得注意的問題，就是我們現在經常講到，特別是說到農民的土地，農村的土地，經常用一個概念叫做還權賦能，還權就是要把土地的權利還給農民，這個確實存在，因為農民的土地權益沒有得到很好的保障。還有就是賦能，就是要給農民農村的土地足夠的權能。這里面涉及到的一個大問題就是權能或者土地權利者的權利是怎么得來的。實際上我們在市場運行過程中大家已經看到，各種各樣物的權利，實際上由於獲得方式不同，各種權能是不同的。最近我想一直以來的討論當中，討論到農村土地制度改革中，一直有兩個很敏感的問題，爭論很多。首先就是關於小產權房能不能國產化，再就是關於農民的住宅，農民的宅基地能不能進入市場。這兩個問題之所以一直爭論不休，就是關於權利和權能的問題。

我個人認為，進入市場可以交易，可以流通的權能，這個物的權利一定是合法的，它的關係是清晰的，它是可以以商品購買的方式獲得的，否則就不可以隨便進入。比如說不合法的手段獲得的名義上的這種權利，偷來的，盜來的當然不能進入市場。我們說小產權房不合法，最重要的不在於它是農民土地上由農民蓋起來的房，而在於小產權房蓋在不符合規劃的土地上，違反了土地的用途管制。因為小產權房的本質是違章建筑，所以違章建筑不合法，這不僅僅是說農民蓋了是這樣，其他社會上任何機構、團體，任何個人蓋了這個違章建筑都不合法，都不能交易。農民的住宅，農民的宅基地能不能進入市場交易？你也要看它具有什么樣的權能。我們知道宅基地在農村的獲取有幾個基本原則，能夠申請宅基地的人必須是本集體經濟組織的人，不要說外面的人，隔壁一個村的人跑到這個村里面申請宅基地也是不可以的，這是一個基本原則。宅基地的獲得是無償的，使用是長期的。每一戶農民只可以擁有一份宅基地，一套住宅，這是它的基本原則。回過頭來講，也就是說農民獲取宅基地不是通過商品的方式獲得的。所以我也可以更多的把它理解為，實際上宅基地制度是對農民提供的最基本的住房保障制度。

從這個意義上講，農民的住房也可以被理解是類似於城市里面的保障性住房。要允許它上市，你就要考慮兩個方面，首先要考慮到它對集體經濟組織的規則會有些什么影響，是不是任何人可以到農村集體經濟組織要一塊地，蓋一間房？另外就是如果我們架設農民的住房類似於保障性住房，允許它上市，我相信日后城里面各種各樣保障性住房的數量也會不斷的增加，那么你怎么去對待同樣的保障性住房？前不久我曾經在《北京晚報》上看到一個材料，大概8月底，南四環附近有一個住宅小區開盤了，這個小區一共有1800套住房，是一個很大的小區。其中有590套住房市里面經過反復協商，確定為是購買性的保障性住房，剩下的1200多套就是商品住房。我在晚報上看到的訊息，一看這個價格就差了很多，被列入購買型保障性住房的，每平方米的價格是8900元，而同在一個小區里面，是商品型住房的那1200套起價是4萬元。你說這兩棟房都給予它同等的權利進入市場，那么會產生什么后果？市場一定會沒有秩序，市場的公平就會被打破。

所以我自己感覺到，市場在資源設定中起決定性作用，這對於市場經濟而言是一般規律，但是實際上我們必須看到，在各個特定的領域，特殊的地方，確實存在著市場起決定性作用之前，要服從於一定大的前提。如果沒有這樣大的前提，那么整個市場就會可能陷入無序，而且市場的公平也會被打破。所以我覺得，今天是討論金融問題，我為什么要強調一下土地制度？很重要的是土地制度也在深化改革，而土地制度的改革目標一定是使得土地利用更加高效，使得土地的利用能夠在公眾之間更加公平，使得它能夠產生更好的效益。正因為這樣，所以土地制度的秩序在相當程度上會影響金融市場的秩序。土地市場最後發展的結果也會對金融整個體系，乃至金融的安全都帶來很大的影響。

我就談這樣一些個人的看法，不一定成熟，僅僅供大家做參考，謝謝大家！