崔新生：當克強指數遭遇政策風險指數

ccvi中國價值指數首席研究員崔新生

導語:當1997年《中國政策風險研究報告》提出“政策風險”概念時，中國尚不承認存在“政策風險”。而十多年過去，政策風險已經不再是一個敏感的詞語。特別是上一屆十年的執政績效評估，政策風險則是最重要的核心評價標準。而作為當年《報告》的作者，依循政策風險規律及其邏輯，形成了相對成熟的評估模型及應用工具：政策風險指數。這也是中國總理李克強近期提出，通過第三方評估和社會評價監督，可資選擇的最具有決策參考的“第三方”路徑。

行政部門的慣性卸責現象：不收錢也不干活

以用電量、鐵路貨運量、新增銀行貸款三個指標，組成的“李克強指數”，已經成為觀察中國、特別是李克強時代的中國重要的經濟風向標。李克強作為中國第一位經濟學背景的總理，很希望能夠對所有經濟現象進行數據量化，使之成為觀察和把握經濟決策的幫手。

當然，李克強希望在別的領域，如能有類似克強指數這樣的工具，作為第三方監測和評估。5月30日國務院常務會議上，李克強當面質問在座部長：“國務院各項政策措施落實到位沒？你們各自的責任履行了沒？各位，你們要守土有責啊！”。如果這一情形下，能有一個指數或指標來對這些部長及行政部門進行行政監測和評價，則會更簡易和更具說服力。

對於李克強所謂地方政府“為官不為”現象，認為其抱著只要不出事而寧愿不做事、不要求過得硬而只要過得去，已經觸到了另一個非“克強指數”所能發揮的領域。特別是在當前反腐高壓之下，官員可以不貪腐或不收錢，但同樣可以少辦事或不辦事。這一點，克強指數更是愛莫能助。

政令不出海：一切取決於行政部門能否配套政策搭便車

作為長期觀察、監測中國政策風險趨向的“政策風險指數”，其中在產業領域，即以部門極權化傾向、產業對外依存度、產能國內需求、信貸總量產業投放分布等，作為組合指標，對中國關聯政策進行評價和評級。其中，部門極權化傾向，則依據非理性經濟制度理論作導引，對行政部門政策效用、政策部門化衝突、中央政策與地方政府政策實施中的搭便車行為等等，進行資訊數據量化，得出趨勢性分析結論。

中國的特殊體制，完全依循家長所有制規律運行。而中央政府與地方政府之間，所存在的權利博弈，既有兼顧自己地盤利益的一面，更有自上而下“家長”資格褫奪的風險，其成為兩個對沖的指標。特別是地方政府官員，必須要駕馭或擅用這一基本功，即充分利用政策的牟利幅度，以實現自身既可以為自己轄下的地盤帶來好處，同時還要不影響而且有助於獲得更高一級“家長”資格權限的授予。而充分照顧本轄區的利益，是基礎或本錢。所以，一般不具有牟利性或利益性不強的政策，地方政府一般就只能敷衍和搪塞。

地方政府這一行政決策的取向，更高一級及中央政府或意識到、但並沒有進行量化，因此，在與地方政府討價還價過程中往往處於被動。前國務院總理朱镕基直到現總理李克強，均感受或正在感受這一尷尬境況。換言之，只有給足地方政府甜頭，政策效用才會執行有力。一典型的例子，即招致詬病的1993年分稅制改革，假如時任總理朱镕基不在土地收入方面留下活口，地方政府就不會予以分稅政策的配合。

量化政策風險：亟待建立實時監測和評估深化改革的政策反應機制

盡管在監測、評估全面深化改革《決定》進度方面，以政策風險指數應用模型為核心基準的ccvi中國改革指數，已經予以謹慎的積極評判，但可能事實仍然比預估的要嚴峻的多。在整個深化改革制度設計方面，缺乏體系下的應對規則，是至關重要的短板。解決和直面相應的阻力，需要的是一堵墻，而不是或輕或重的出拳。

因此，對政策風險的量化，是影響甚至左右改革進程的頭等大事。由於長達三十余年的中國改革歷程，特別是后期的改革驅動，是以對行政權力的腐敗作為政策效用的潤滑劑，予以維持日常的行政運行。更有經濟界鼓吹腐敗是改革的生產力，等於認可和鼓勵借腐敗公權，以維護體制運轉。當一切已經習以為常不再是潛規則而“公共規則”時，任何對這一現實有所改變的行為，就是對“公共規則”的挑戰，影響面不再是某個人或一個群體，而是所有人默認的規則。人們習慣於到政府部門辦事時的求助，以花錢蓋戳，桌子下面給錢，桌子上面簽字蓋章。當不允許官員收受好處而執行公務時，不但官員不習慣這么沒好處就辦事，去辦事的人，也因為好處送不出去而心里沒譜了。

所以，僅僅完成初步的頂層設計還遠遠不夠。對政策的執行系統和效力，才是成敗的關鍵。而由於這一系統、特別是對改革決策的績效缺乏可持續的監測、評估，以及進度的即時發布，得到大多數的配合和理解，就只能越來越降低對改革的期望值。由此，支援率的趨降，使得改革困境越發艱難。

（作者為國際非理性經濟制度理論學會（iiesti）會長、ccvi中國價值指數首席研究員）