鄧聿文：如何解決“政策出不了中南海” 問題

和訊專欄作者 鄧聿文

國務院前不久發出通知，部署對穩增長促改革調結構惠民生政策措施落實情況開展全面督查。這是新一屆政府成立以來，國務院對所作決策部署和出臺政策措施落實情況開展的第一次全面督查。這個部署的背后，反映的還是“政策出不了中南海”的問題。

根據媒體最近報導，李克強總理為政策落實不到位已經“拍了桌子”，多次強調要下力氣整治。該報導引述總理的話說，“我在基層調研時注意到，有些地方確實出現了‘為官不為’的現象，一些政府官員抱著‘只要不出事，寧愿不做事’，甚至‘不求過得硬，只求過得去’的態度，敷衍了事。”“說得難聽一點，這不就是尸位素餐嗎?” 事實上，這種情況不僅存在地方，中央各部門對國務院的決策也是在“陽奉陰違”。李克強就曾在國務院常務會議上問部長們，“國務院的各項政策落實到位了沒有？你們各自的責任履行了沒有？”“各位，你們要‘守土有責’啊!”

“政策出不了中南海”是中國政治的頑疾。改革開放以來，歷任總理都為此拍過桌子，但要解決起來，困難重重。原因何在？這背后又反映了一種什么樣的中央與地方政治生態？

客觀地說，政令不通並非始自今日，它和大一統的中國歷史一樣久遠。所以，單單用“官商勾結”以及地方保護主義等來解釋是說不清的，與其說這是導致政令不暢的原因，不如講它本身就是政令不暢的一種表現形式更恰當。

要深入反思政令不通的原因，必須與當前的轉型時期聯系起來。也就是說，政令不通反映了當前中央與地方是一種不穩定的、非規範化的關係。因為不穩定、不規範，所以中央與地方才時時處於討價還價的博弈狀態。

中國是一個集權制國家，理論上說，在集權制國家，地方政府實質上是中央政府的派出機構，因此不存在中央政令不通的問題，至少不會像現在這樣嚴重。但中國的情況就特殊在，改革開放后，中央在很大程度上把發展經濟的任務交給了地方，致使地方利益坐大，成為一個有著相對獨立利益的主體，加上目前處於轉型時期，一切都處在變動和調整當中，中央與地方的關係也就不是通過法制來確定雙方的權利和義務，而是試圖通過政策甚至談判來確定。所以，在這一過程中，地方必定要討價還價，特別是當中央因財力問題想卸掉本該自己承擔的某些義務時，地方就更會按照自己的意愿來執行中央的政策。

具體來說，依靠雙邊談判來確定中央和地方的權利義務關係存在以下弊病：其一，中央政府要與眾多的地方政府進行談判，這無疑導致了高額談判成本的浪費。其二，中央與地方的談判具有示范效應，一旦中央政府在與某個地方政府的談判中承諾了更高的要價，則其他地方政府在其后的雙邊談判中必然會提高自己的要價，其結果是地方政府的要價越來越高，造成對地方政府的過度放權。其三，由於中央和地方的權利義務劃分並非依靠一個具有穩定性的制度框架來進行，而是通過雙邊談判來進行，這將造成對地方政策的不穩定性，中央政府隨時可能收回一些政策權利，因此地方政府一旦談判成功，就會不遺余力地加以使用，釀成惡果。比如，各地一旦擁有給予企業稅收優惠的權利，就紛紛出臺各種優惠措施，造成全國的稅收優惠政策極其混亂。

正是由於改革以來這種不規範的放權讓利，使得各級地方政府在發展經濟中有了與中央公開博弈的資本，一些地方才敢於各自為政，各行其是，相互攀比，重復建設，人為割裂市場，甚至當地方剛性利益受到中央強有力的宏觀控制后，還會從暗中抵觸、軟化發展到公開抗衡。

這在房地產調控中表現得尤其明顯。作為中國經濟的第一大產業，面對近幾年房價的瘋漲及民眾打壓房價的呼吁，國務院至少出臺了不下20個有關穩定房價的檔案，然而，鑒於房地產是各級地方政府的首要財政來源，地方政府就是變著法子拒不執行，中央也奈何不得。

除此外，“政策出不了中南海”，也顯示政府的權力正在失控。所謂權力失控，用學者孫立平的話說，指的是權力成為不但外部無法約束而且內部也無法約束的力量，而在此之前，盡管外部約束是缺乏的，但內部約束是相對有效的；權威基礎削弱，地方性權力、部門性權力已經成為既無上面約束，又無下面監督，同時還缺少左右制衡的力量，這意味著國家權力的碎片化；官員不能負責任地進行工作，為保官升官不惜犧牲體制利益。在權力失控的狀態下，政策就不可能得到落實，社會處於“不可治理狀態”。

對於政令不通問題，中央早有覺察，國務院前幾年在修訂《工作規則》時，把“確保政令暢通”明確寫入。但處理中央與地方的關係不單是一個經濟問題，更是一個政治問題。故要走出“政策出不了中南海”的困境，維護政策的嚴肅性和權威性，切實推進改革，總理拍桌子和成立督導組是遠不夠的，督導組只能是應急式的解決辦法，根本的是要調整當前中央與地方的關係，使它們從過去那種完全依靠中央和地方的雙邊談判來確定各自權利和義務的模式，向一種穩定的、規範的和法制的狀態轉變。換言之，要厘清中央與地方之間的權限與關係，將兩者關係建立在法治框架內，以法治權，分權制衡，加強對權力運行的法治約束。此外，盡快啟動政治體制改革切實使權力運行在民主的軌道上。而從政策制定的角度來看，政策制定者在出臺政策時，也應盡可能考慮到各地不同的情況，使政策最大程度符合現實，增加政策的適應性；同時，少用行政手段，多用市場方式，提高調控水平。

如此，方能有效克服長期以來政令不暢的頑疾。