許善達：繼續推進營改增必須同時調整分稅制

和訊網訊息 2014年6月9日，由川報集團全媒體中心聯合《財經》(博客,微博)雜志、《哈佛商業評論》中文版主辦的 “天府峰會2014——中國西南發展戰略”在四川成都隆重舉行。和訊網全程播報。聯辦財經研究院院長，原國家稅務總局副局長許善達在論壇上表示，營改增目前之所以沒有新的路線圖和時間表是因為在現有分稅制的體制下能夠推進營改增的階段已經過去，想再繼續推進營改增必須同時調整分稅制。“現在營改增為什么沒有新的路線圖，也沒有新的時間表，我認為就是第一個階段那個，在現有分稅制的體制下推進營改增這個階段已經過去了，要想再繼續推進營改增必須同時調整分稅制。如果不同時調整分稅制，推進營改增就會遇到很多的困難，地方政府就難以接受這樣的一種方案。所以我認為現在財稅改革到了最艱苦的時候了，到了最難的時候了，這幾項目標都要同時實現。”

以下為部分文字實錄：

許善達：我很高興，今天有機會討論目前醞釀中的更深化的財稅改革。財稅改革從十八屆三中全會的準備工作開始，當時各個領域都開了很多的會，為十八屆三中全會的決議做一些準備的工作，在這討論中間，無論是哪個領域的專家或者是政府部門，大家的共識就是十八屆三中全會如果搞深化改革的一個決議的話，財稅改革應該是其中一個非常重要的內容。有的人就主張應該是最重要的內容，這個不好說，因為很多領域都需要改革，但是說它是非常重要的內容這個絕對不過分。從醞釀開始到形成十八屆三中全會決議一直到今天，大家如果看這個資訊的話，我們有一個全面深化改革的領導小組剛剛開了一次會議，這次會上就聽取了關於深化財稅改革的一個匯報，要求根據會議的精神對原來的報告還要做一些修改，然后再來上報。我想就我對當前財稅改革的形勢談一點我的看法，不一定對，大家能夠加以評論，為我們更好推進下一步改革也算是一份參考的意見。

任何一次改革都是有歷史條件的，我們94年改革的成功。我覺得有幾個方面，一個方面就是我們在制造業為主的推行的增值稅，這是我們94年改革最重要的一個成功的地方，而且又以增值稅作為分稅制的基礎，我們改變了94年以前財政，中央與地方，地方各級之間財政承包制。所以分稅制的運行是建立在實行增值稅的基礎上，所謂分稅，每個稅都有一個分配，在中央地方之間，但是最主要要分的是增值稅。這一點從94年以后，應該說改革的成功是大家公認的，現在已經20年了，這20年中間我們還做了很多深化改革的一些決策。比如說增值稅原來我們選的是生產性增值稅，機器設備稅款不能抵扣，2003年到2009年這個政策出臺了，機器設備購進的稅款可以抵扣。內資企業所得稅和外資企業所得稅，94年的時候我們把內資企業所得稅合在一起，外資的合在一起，我們當時合了兩個，但是內外資沒有合，內外資合並是2007年人大通過法律，2008年開始實施，2009年開始交。2009年我們把這兩個稅制的問題都解決了，09年以后就開始解決我們稅中遺留的一個特別大的最難的問題，就是我們以前對服務業征收的是營業稅，營業稅保留有很多歷史原因，但是它確實不是一個好的稅種，它重復征稅，稅負又重，出口又不退稅，和增值稅在性質上講應該是弊端非常嚴重的稅種。我們從2009年，剛才那幾個問題解決，2010年開始就要研究怎么樣繼續深化改革，把營業稅改成增值稅。這樣一個改革在討論中間就產生很多問題，有很多爭論。原來曾經想增值稅轉型，由中央來啟動這個事情，但是在討論方案的時候有幾個難點不好解決，一個就是營業稅是地方稅，營改增要降低負擔，要減稅。你中央決定減地方的稅，這個減稅這部分收入誰來承擔？中央給不給補貼？這就是當時討論營改增中關鍵的一點。當然還有別的技術上的問題，先改哪個后改哪個，包括在管理上是國稅管還是地稅管，這些問題都是小問題。最大的問題還是營改增以后會減少政府收入，減少收入部分誰承擔。

當時上海書記俞正聲，現在的政協主席，他們上海市做了一個重要的決定，他們認為上海市的發展如果不搞營改增的話，那么上海的服務業就發展不起來，因為營業稅的弊端對服務業的損害非常嚴重，而上海市又不能再立足制造業的發展，一定要大力發展服務業。所以他們在研究發展上海服務業這個戰略的時候，就提出來一定要實行營改增。剛才說那幾個問題，上海作出一個重要的決定，營業稅改增值稅以后減少的收入由上海市自己承擔。但是他也說，改了增值稅以后，這個增值稅不要式行7.5、2.5的分成，仍然百分之百留給地方。這樣的方案，由於上海市承擔了減稅的財政收入的損失，中央政府就認為這個方案是沒有問題的，是可以支援的。所以經過財政部稅務總局研究報國務院批準就同意上海先進行營業稅改增值稅的試點。當時試點的范圍是有限的，交通運輸業加上部分的現代服務業。這個范圍有多大呢？上海一共2012年有1000億營業稅，其中它進入改革范圍的營業稅有300億，也就是占上海營業稅的30%。試了一年，結果這300億營業稅減少了120億，也就是說對於進入改革的這些服務業稅收負擔降低了40%，同時因為它改成增值稅以后，它可以在其他增值稅行業去抵扣了。原來營業稅發票到增值稅購進那里是不能抵扣的，現在提供增值稅發票就可以抵扣。多抵扣多少稅款？多抵扣了120億。就是上海營業稅改革，300億的范圍一共減少收入240億。其中營業稅那個范圍減少120億，增加增值稅抵扣120億，加起來240億，這個減稅規模從94年以后是從來沒有這么大的減稅規模的，這是第一次。

這個減稅都誰減少收入呢？是在現行分稅制度不變的制度下，營業稅減的上海承擔120億，多抵扣的120億隨著7.5、2.5的分成，再加上中央給地方的0.3返還，這個方法很復雜，我不介紹，大體上多抵扣的120億中央地方各一半，大體上各一半。也就是說240億的減收里邊地方承擔3/4，中央承擔1/4，這是上海一年的實踐。后來2012年就有十幾個省區市也進入這個改革，到2013年就全部進入了，全國推進以后，2013年國務院就決定繼續推進營改增，因為這個營改增減稅的效果對服務業的發展起了很大的作用，上海2012年gdp增長里面服務業是兩位數增長，而制造業只是一位數增長。所以根據國家整個戰略，2013年繼續決定推進營改增，當時提了三個大行業，一個行業是建筑安裝，一個行業是電信，一個行業是鐵路。鐵路本來是應該跟公路、水路一起來做的，但是因為鐵道部有一個改革，鐵道部要改成鐵路總公司，所以鐵路的增值稅要等鐵道部的改革以后再來推進。所以2013年國務院決定又提出三個行業，但是在推進這三個行業改革的時候，這個阻力困難就比2012年和2013年上半年大了。到了2013年12月份宣布2014年1月1日只有一個半行業，一個是鐵路，因為鐵路已經改革完了，所以鐵路就全部實行增值稅了。還有一個就是郵政，建筑安裝就沒有提，電信當時提出來要繼續搞，但是推行的時間沒有最後定。大家知道今年6月1日，也就是幾天以前，電信行業也全面推進營改增了。所以營改增到今年6月份，在原計劃的范圍，建筑安裝沒有搞，只搞了電信郵政，加上鐵路，加上前面搞的公路、水路、管道、航空，還有部分現代服務業，資訊服務，我就不再說了。這個改革為什么到了第二輪的時候就推遲了？原來一年搞，結果搞到一年半，而且有一個建筑安裝都不搞了，沒有時間表了。為什么？因為這個改革現在已經和第一輪營改增有了重要的變化，第一輪營改增的時候，地方政府可以承受這個改革減少的財政收入損失，中央政府承擔一小部分，地方政府承擔主要部分，這樣的收入減少，地方政府是可以承受的。稅收的管理沒有問題，由地稅局交給國稅局，這個雖然有一些地方稅務局對此有一點意見，但是總體上也沒有什么大問題，所以從管理上說沒有出現很多的問題。但是為什么原來已經說過的建筑安裝現在不搞了？

大家注意，2014年兩會只說了繼續推進營改增，沒有2014年的路線圖。就是2014年搞哪幾項沒有說，也沒有時間表，是2014年搞成該是2015年搞，沒有路線圖當然就談不上時間表。所以現在的營改增就處在只是一個方向，以前改的已經改完了，新的營改增改什么？什么時間改，目前都沒有定論。據我了解，有一些企業家對於今年營改增決策的感覺，就認為去年營改增有路線圖有時間表，雖然最後是路線圖沒有完全的實現，時間表也推遲了，但是它已經做出了這個角色，那么企業對於減稅的期待是有期望值的，但是今年兩會在營改增上，企業對於減稅的期待就弱化了。既沒有說哪個領域搞，也沒有說什么時間搞，也就是2014年還能不能繼續實行減稅，這就變成一個問題了。所以這一點可能跟現在一些企業他投資的積極性下降有關係，因為少了一個特別重要的制度改革的紅利的期望值，這就是現在的現狀。6月1日電信進入了，可以說以前提出的路線圖和時間表到此結束。

下一步為什么不提路線圖不提時間表？就因為我們現在營改增的改革和我們財政領域另外的改革，中間發生了一些矛盾。什么矛盾呢？四個數字大家可以知道。我們根據今年財政部向兩會做的預算報告，在總量里面，包括預算收入，包括各項基金，包括社會保障，包括國有經營性資產收入，加在一起，整個政府所籌集的收入占到了gdp的39%，這個比例是相當高的，而且這個39%還是一個不完全的，還有一些政府收入沒有統計進來，以我們的預算還沒有完全的覆蓋全部的政府收入。前年覆蓋的范圍，這個比例是31%，去年就是36%。今年的報告，我說今年只是報告年份，不是指實行年份，就是39%。仍然是沒有完全覆蓋政府收入的口徑，也就是說政府在一年的新創造的財富里面，政府也集中了將近40%，這個比例在全世界比例都不是低的。但是這將近40%，就中央和地方的關係而言，出現了一種新的失衡。我們1994年改革以前是地方收入大於中央的收入，中央收入要依賴於地方交錢，那時候大概地方有70%以上，中央有20%，中央都要靠全國16個省市自治區給中央交錢，中央才能過得去日子，當然還有少量轉移支付給落后地方。1994年我們要流轉這個，就涉及分稅制以及增值稅，7.5、2.5那個分稅分配都是很復雜的制度。經過20年之后現在變成什么格局呢？我給大家說四個數字你就能夠知道，中央的收入，去年占到48%左右，地方收入占51%，52%，從收入看地方占了一半多，中央占一半略少一點。但是支出，中央只負責15%，地方負責85%。換句話說，地方每花8.5毛錢，要等中央轉移支付3毛2到3毛3，也就是他花1塊錢有4毛錢等中央給，地方財政對中央財政的依賴度就太高了，轉移支付的時間和數量很難和地方財政支出的時間和數量匹配。他要花錢，我要花這筆錢的時候，你中央的錢可能還沒有來，那個省要花那筆錢的時候，你中央的錢可能還沒有來。所以財政的錢挪來挪去就變成常態了，這個顯然是有問題的。因此現在提出來，這個是失衡的狀態，要恢復一定的平衡。

恢復平衡，就地方和中央財政關係上來講，有兩個思路並行。一個思路是中央多支出，現在不是支出15%嗎？那好，中央多承擔一點支出責任，這個顯然是能夠調整的，如果中央多支出，中央地方的失衡就會得到緩解。但是失衡里面關於中央上收支出責任的問題，在十八屆三中全會的決議里面沒有做出大的調整，提了幾項，最後都沒有做決策。比如社會保障，我們目前是分省統籌，由地方政府管，有一種建議就認為社會保障上收到中央，全國統一統籌，這就是一種意見。如果這個意見實現了，當然中央的支出責任就擴大了。還有法院、檢察院，可以垂直到最高人民法院、最高人民檢察院。甚至還有提出來，可以成立中央的警察，像美國fbi一樣成立中央警察，不是地方公安廳的警察，而是公安部直屬的警察，也有這樣的建議。很多的建議，但是十八屆三中全會在這個問題上沒有作出大的調整，法院和檢察院，但是最近看全面深化改革那個會議，十八屆三中全會決定垂直到省，就是市縣法院垂直到省，這個對於法院系統，檢察院系統，整個的領導關係是一個非常重要的調整，但是它並不影響中央地方的財政關係。垂直到省還是在地方，沒有解決中央支出和地方支出的調整問題。所以到目前為止，中央地方支出責任的調整還沒有做出重要的決策，還在研究，還在討論。那么如果你支出上調整，要想解決失衡問題，就只能從收入上調整，收入上調整，那么地方已經收入52%了，中央收入了48%。你怎么調整？中央再給地方下放財力，這個就是一個討論中的有不同意見的地方。一種意見就認為，既然地方支出85%，一般來講這個對中央的依賴度不宜超過20%，就是地方還是要依賴中央，但是依賴度太高了，這個省委書記和省長要做事情是比較難的。最好就是中央有一定的轉移支付，地方對中央有一定的依賴度，但是依賴度過高整個運行是很困難的。所以建議，如果支出責任不能上收，那你就把財力往下放。但是另外一種意見認為，中央拿到不到一半了，再下放，中央的財力以后對整個國家的統一，全國的宏觀調控各方面會有什么影響，所以兩方面意見在討論在爭論怎么解決這個問題？

中央地方關係在這種矛盾意見的討論中間，繼續推進營改增和剛才我說的中央地方財政的失衡要恢復平衡，就會產生一定的悖論。因為營改增我剛才已經說過了，營改增減少的收入主要是地方收入，中央減得少，地方減得多。而且還有一個更重要的問題，就是目前的營業稅改增值稅以后它是百分之百歸地方，所以同樣一個稅種，一部分企業交的稅百分之百入地方金庫，一部分稅7.5、2.5分成，這樣一個稅兩種分成制度是不能長期維系的。因為企業他在資本市場上他會發生重組，他要兼並要分立，一兼並一分立就會產生你那個新的企業那個稅交給誰，分成還是怎么樣，就產生新的矛盾。所以按照規範的增值稅，一定是一個分成制。剛才說到如果繼續推進營改增減稅的話，地方就要多減，中央減得少。如果再把百分之百歸地方這部分再7.5、2.5分成，那等於是除了減稅地方少了一塊，分成他還會再給中央交一塊，這部分收入沒有減到企業去，但是從地方政府劃到中央政府，這樣地方財政對中央的依賴度就會進一步加大，而不是縮小。

所以現在的營改增和地方中央財政失衡，這兩項改革的推進就有一點悖論，要想做這個會進一步惡化這個，你要想不再惡化這個，那營改增就很難再推進。但是這兩項決策戰略上都已經明確，怎么解決這個問題這是我們現在面臨的困難。

所以現在營改增為什么沒有新的路線圖，也沒有新的時間表，我認為就是第一個階段那個，在現有分稅制的體制下推進營改增這個階段已經過去了，要想再繼續推進營改增必須同時調整分稅制。如果不同時調整分稅制，推進營改增就會遇到很多的困難，地方政府就難以接受這樣的一種方案。所以我認為現在財稅改革到了最艱苦的時候了，到了最難的時候了，這幾項目標都要同時實現，這個總體方案怎么設計？這個我覺得是現在財稅改革需要政治智慧的時期。前一段，在現有分稅制不動的情況下推進營改增相對比較容易，這已經完成了，再想走這條路已經走不下去了，必須同時調整分稅制，這是現在所以出現既沒有路線圖又沒有時間表，我認為是這個困難這個挑戰，擺在了所有的有關的政府部門和學術界的面前，這就是現在的形勢。那么有沒有可能找到一個新的方案？設計出一個新的總體方言，能夠把這幾方面能夠兼顧。因為相比而言，營改增是不能夠停滯的，我看到有的專家已經說不要再搞營改增了，他已經感到財稅分立，再搞營改增很困難，所以有專家提出來不要再搞營改增了。這種一見我是覺得沒有道理的，因為營改增對於我們國家發展服務業，降低整個服務業的稅負，降低制造業的稅負，這是唯一的一個重要的改革的一個措施。如果我們現在停止營改增，我們付出的代價，使得我們國民經濟發展產生的負面作用，那個機會成本是非常高的，所以無論如何我們都要繼續推進營改增。