存款保險條例遇阻 監管權歸屬是爭議核心

《財經國家周刊》記者近日獲悉，自2013年底央行上報存款保險條例方案至國務院法制辦已過半年，遲遲未能推出，原因是相關部委意見僵持，並很可能因部門掣肘而進一步延遲。

據透露，僵持的核心問題有兩個：存款保險制度監管權的歸屬問題，以及具體監管權限范圍，即職能定位於單純"付款箱"還是包括前期處置、救助等職能。

據知情人士講，建立存款保險制度是一個比較靠前的任務，也列入了國務院法制辦2014年的立法計劃，但現在"誰也說不好今年能否順利推出"。

而在國務院日前批轉國家發改委《關於2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》中，"建立存款保險制度"依然被列為今年的一項改革任務。

央行日前發布的《2014年第一季度中國貨幣政策報告》中，也再次提及要推進存款保險制度建設。

核心爭議點

據悉，央行上報的方案，已是在第一輪方案基礎上結合各部委意見再次修改后的方案，核心內容包括：監管權歸屬（設立一個存款保險基金，暫歸央行金融穩定局管），介入前期救助職能，差別化費率，強制保險。

先設立存保基金而非直接設立一個獨立存保機構，暫時放在央行金融穩定局之下，先把制度框架建立起來，積累資金，未來再考慮轉化成獨立機構，解決最終歸屬問題。央行的本意是想先把問題簡單化，以免導致獨立機構歸屬的爭執。

然而，在該"基金"應該具備哪些職能的問題上又生爭執。

據知情人士講，央行金融穩定局不甘心只充當該基金的投資運作和最終付款箱角色，認為職能"太淺太弱"，要求具備前期預警、救助、對問題銀行的並購重組等職能。

在2013年12月的一次論壇上，央行副行長劉士余曾講到：賦予存款保險基金或者存款保險基金的機構對投保機構早期糾正權，防止一部分機構將來會出現爛賬，尤其是它的資本充足率低於一定水平或者出現重大資產損失導致資產迅速下降的時候，存款保險公司或者存款保險公司的管理機關有權對其進行早期糾正。

《財經國家周刊》記者采訪的多位業內人士均提到，按國際慣例，國外獨立的存款保險公司發展的趨勢確實並非簡單付款箱職能，都對存款機構有一定的監管權。

但如果央行堅持存保基金按照國外趨勢行使監管職能，就必定要與銀監會目前所擁有的監管職能出現交叉。此外，涉及金融國資部分，財政部也有管轄權。

《財經國家周刊》記者同時從知情人士處獲悉，銀監會負責制定的"商業銀行破產條例"也已形成初稿，目前央行等部委已經提出了各自的修改意見。而央行對於該條例的立場是，要注重其與存保條例的銜接，避免二者職能范疇出現交叉。

但就破產條例初稿的內容來看，二者確實存在監管職能交叉重合的內容，而矛盾衝突的地方依然糾結在是否參與前期救助上。銀監會在破產條例方案中也同樣強調要擁有前期救助職能。

據悉，央行承接的存款保險條例和銀監會承接的銀行破產條例都是國務院的同步課題。但后者成文相對滯后一些，正式出臺時間也將晚於前者。

急需拍板人

《財經國家周刊》記者采訪的多位銀行人士認為，如果從宏觀的系統性風險控制和金融穩定的角度來看存款保險制度，監管權歸屬央行更合適；但如果涉及到具體處理銀行破產問題時，則銀監會的監管職權更貼近。

但總體來看，銀行人士偏向於存保基金歸於央行管轄。"因為結算職能、賬戶、流動性管理都在央行。"某股份制銀行人士說。

"它是一個工具，這個工具將來可以跟央行其他的宏觀調控、審慎調控的工具結合起來。否則存保制度作為一個宏觀調控工具的功能有可能會被抑制，或者說有可能被弱化。"交通銀行首席經濟學家連平表示。

對於監管權重疊交叉的爭議問題，有人建議，存款保險條例可以先簡單化推出，形成制度框架，然后經過一些具體的銀行救助，或出現銀行破產的案例之后，再行調整，逐漸形成和完善細則。畢竟，利率市場化進程已使存保制度的推出迫在眉睫。

也有不愿具名的監管機構人員對《財經國家周刊》記者表示，不太贊成央行金融穩定局代管的存保基金有前期救助職能。"可以先成立一個基金，央行負責收著錢，負責最後支付，即存保基金替代了再貸款，這本身就已經是一個進步了。"該人士說。

此外，也有專家認為"多龍治水"未嘗不可。

對外經貿大學金融學院兼職教授趙慶明提到，很多國家存款保險制度都是成立一個公司制的獨立機構，尤其在大國，相關部門都有監管權，監管權存在重疊，但彼此互不影響，既有合作，又有不同。

"不光是人民銀行、銀監會有監管權，審計署、稅務部門也有一定的監管。"趙慶明說，"2003年成立銀監會時，也不是把對銀行所有的監管權都給銀監會，央行金融市場司、金融穩定局后來陸續收回一些監管權。"

早在1993年，《國務院關於金融體制改革的決定》中就首次提出要建立存款保險基金。知情人士告訴記者，2006年，時任央行副行長蘇寧一度被擬任存款保險公司董事長，當所有人都感覺存保公司呼之欲出，但又莫名其妙地戛然而止。

2007年，由國務院法制辦牽頭，央行、財政部、銀監會、發改委聯合起草的存款保險條例就已基本完成，但一直處在征求意見階段；2008年國務院工作報告提出要建立存款保險制度，后因金融危機擱置。2012年7月，央行在《2012年金融穩定報告》中表示，我國推出存款保險制度的時機已基本成熟。

日前，央行行長周小川提出一兩年內實現利率市場化。而利率市場化的前提是建立存保制度，且存保制度並非一建立就馬上能實現利率市場化，中間仍需一個平滑期。

比如，中國大陸銀行業目前總存款額在105萬億元左右，如果按照台灣地區和香港地區存保費率多為萬分之五計算，則一年的存保基金收入只有500多億元。這就需要較長時間的攢錢過程。

因此，推出存保制度迫在眉睫。

"相關部門有必要摒棄部門小利益，從國家宏觀大局出發，盡快推出存保制度。"趙慶明說。

多位受訪人士提到，眼下再多爭執討論均無意義，急需高層領導拍板決定。

存款保險並非萬能

隨著存保制度的討論曠日持久，一些新的問題和建議也陸續出現。

比如，對於"錢從哪里來"的問題，雖然央行已上報差別化費率方案，但銀行業內及銀行與監管機構之間始終未達成一致意見。

有人提出，在存保制度建立初期，宜簡單化采取統一費率機制。差異化費率必定需先建立一套風險評估機制，評估每個銀行的風險高低，過程復雜繁瑣。

也有某國有大行人士建議，可以有個最簡單的辦法，即直接從20%的存款準備金中劃出一個額度，央行過個賬，將其直接變成銀行的成本，拿來作為存款保險基金。

持此意見的不是個例，一位央行人士也提出，這樣做可以部分地解決間接金融向直接金融的轉化難題。

"如果央行簡單地降低存款準備金率，一定會進一步擴大間接金融，簡單的量化寬鬆，很可能又會進一步促使銀行擴大信貸規模，難以實現調結構的目的。"該人士說，"不如把高額的存準金拿出一部分，變為存保基金，激活資本市場，推動資本重組，更有利於中小企業。"

另外，廣東金融學院院長陸磊也在媒體上建議過，可以把國有銀行部分上繳利潤劃撥為存款保險基金，以豁免中小銀行或未來的"民營銀行"保費。

另一個新的問題是市場風險問題，將以國家信用為基礎的隱性存款保險制度，轉換成以合同安排為基礎的顯性存款保險制度，雖然是市場化的進步，但也無法保證是萬全手段。

在調研中，一位知情人士告訴《財經國家周刊》記者，央行金融穩定局曾就50萬元的賠付限額帶來的影響做了壓力測試，測試結果是沒有問題，"但他們的假想條件是小銀行存款不會搬家。"

該人士認為，小銀行存款會不會搬家的問題，要分而論之。

城商行和農商行存款搬家風險最大，在這類規模的銀行中，常是借助人脈關係拉大戶存款，50萬以上的儲戶占了總存款的80%，即存款中80%的儲戶都是高額存款，這些人如果存款搬家，風險可想而知。

但更小的銀行反倒沒有問題，如村鎮銀行等，因其沒有那么大額的存款，也就不存在上述風險。

當國家信用讓位於銀行信用，儲戶為規避風險，可能會將存款向大型銀行轉移。這就會導致兩個風險：一是小銀行擠兌事件；另一是中小銀行提高利率拉存款，從而使其產生更多的高投機行為。

因而，即使是存保制度推出后，也需要一些相關配套措施規避上述負面影響。