國電公司改革是否令人沮喪

摘自《大船掉頭：電改十八年反思與展望》 作者：劉紀鵬  出版社：東方出版社

第一節 序曲——農電管理局掛牌之難

2000年1月，正當國電公司躊躇滿志地按自己的四步走戰略推進自身變革以向現代大公司邁進的關鍵時刻，出現了農電價格居高不下，農民抱怨，矛盾突出，領導指示要求國電公司代行農電管理職責的難題。國電公司對於接不接農電管理局這塊牌子而重新回到政企不分的老路，處於兩難境地。

一、「三分天下」的農電亂局

我國通常按行政區劃把縣級以下的電力供應和消費稱為農電。在改革之前，我國的農電管理體制極其混亂，各個地方各自為政，缺乏一個全國統一的農電管理機構。

按照企業資產關系、管理關系和電力交易關系的不同，當時在我國近2500個縣級農電單位中，大體可分為三種模式，即直供直管模式、躉售模式和自供自管模式。

所謂直供直管就是省電網公司直接管理縣級農電企業，縣供電企業是省電力公司的子公司或者分公司，人、財、物由省電力公司直接管理，其配電網資產主要屬於中央財政。

自供自管就是在一些水力資源比較發達的地方，縣里不僅有自辦的小水電廠，而且還有獨立小電網，逐漸形成了發供電一體化經營的縣供電企業，這些小電網與大電網不聯網，自己獨立運行。

而躉售模式則指的是各躉售縣有自己所有的供電公司，它從國電公司所屬的省電力公司那里把電按批發價買過來，然後再賣給本縣的消費者和用戶。

躉售縣及自供自管縣供電企業，其配電網資產主要屬於地方財政。

在國電公司成立的1997—2002年間，我國縣級農電管理的三種模式大致形成了「三分天下」的局面，即在全國約2500個縣級供電企業中，由國電公司所屬各省電力公司直供直管的有760個左右，由地方縣級所屬采取躉售方式供電的有1040個，而由地方縣級所屬采取自供自管模式供電的縣級供電企業則有600多個。

二、農電價格居高不下

「三分天下」的農電格局管理體制分散，導致電力這樣一個國民經濟和民生剛性需求的產品，其農電價格遠不像城市居民用電價格那樣實行統一管理，這導致一是各地農電價格差異大，二是普遍價格水平較高。當時城市用電只有0.4元左右，而農電的平均價格卻高達0.67元，個別管理不善的地方甚至出現過1元1度的電。農電價格高於城市，農民意見很大，矛盾非常突出。農電價格的居高不下是由諸多因素造成的。

首先，農網投資成本高，設施簡陋。農村居民點分散，農供電半徑長、負荷密度低，從110千伏等級到各村，設備線路都要自己解決，投資成本非常高。農村電網建設往往因陋就簡，加上管理不善、設備陳舊，導致線損很高。其次，農電管理層級多，層層加價。農村大部分地區都是通過村電工對農戶賣電，售電中間環節太多，這是農網改造前電價居高不下的症結之一。第三，「以電養人」現象突出。農電管理機構臃腫，人員亂進造成嚴重超編，「以電養人」的現象普遍存在。第四，偷電漏電現象嚴重。農村偷電很難控制，一般能占到農村電量的15%左右，有的甚至高達40%，偷的電最後都加到了農民頭上。

這些問題的存在，一方面抬高了農電價格，加劇了農民的用電負擔，阻礙了農村和農業經濟的發展；另一方面也引起廣大農民日益加劇的不滿情緒，亟需解決。

正是在這樣的背景下，農電改革拉開了序幕。1998年10月，國務院做出了「加快農村電力體制改革，加強農村電力管理，實現城鄉用電同網同價」（簡稱「兩改一同價」）的戰略決定。

三、「燙手山芋」接不接兩難

要解決農電管理體制分散混亂問題，實現兩網一同價和落後的農村電網改造重任，僅靠市場化的發展，對電力這樣一個特殊商品顯然是不行的，在農電管理體制改革和發展過程中必須有政府的指導和扶持才行。然而電力部已經取消了由誰來履行這一具有明顯政府管理性質的職能，國務院有關領導和部門提出讓國電公司接過農電這塊牌子，成立「農電管理局」。對剛剛從電力部轉型、戰勝戀「權」情結、擺脫政企不分羈絆的國電公司領導班子來說，是拒絕新的政企不分，按照既定的四步走發展戰略向現代大公司邁進，還是重新回到政企不分的老路，最終國電公司再搞一次政企分開，演變成農電管理局和若干個區域電網公司，如何選擇十分關鍵。

首先，當時把電力部改為國電公司就是要實現政企分開，把國電公司建立成一個真正的現代大公司。為此，國電公司自己已經剝離了舊的行政權力，如果再把農電管起來而成立一個「農電管理局」，國電公司和有些地方農電本來就沒有投資關系，只能又形成行政主管關系。如果在國電公司下面設一個有行政職能的局，豈不是又退回到了政企不分的老路？因此，無論是有關部門有意讓國電公司政企不分，為拆分國電公司埋下伏筆，還是僅僅作為處理農電問題的權宜之計，農電管理局這塊牌子都成了「燙手山芋」要不要都兩難。

其次，接過農電管理的牌子而重新回到政企不分的老路，不僅會損害國電公司的形象，同樣也會在經濟上影響國電公司的效益。因為全國一千七八百家躉售縣和自供自管縣，經營效益、管理水平等各方面普遍落後，並存在較大差異。僅農網改造一項，沒有幾千億投資是不可能完成的，因此，如果把這些明顯帶有政府公共產品、補貼特征的產品，一次性劃給國電公司代管，則無論是現代大公司的發展取向還是四步走的實施戰略，國電公司都將很難實現。

當時，國務院領導和有關部門要求國電公司能上收農電，接受農電管理局的牌子，把農電統一管起來。國電公司非常為難，一面是上級領導和部門的安排，另一面是國電公司的發展前途。鑒於此事重大，國電公司總經理高嚴考慮再三，決定一方面與國電公司黨組成員集體討論來一起商量決定給上級回復，另一方面廣泛征求國務院有關研究部門和社會各界專家的意見。

於是2000年1月23日在國電公司會議室召開了一次論證與研討會，我應邀也參加了這次會議。會議由國電公司趙希正副總經理主持，參加者除了國電公司的高級管理人員外，還有國務院發展研究中心李伯溪、丁寧寧以及社科院等有關部門的近10位專家。會上，主持人首先介紹了國電公司遇到的這個難題，並指出，國電公司從電力部而來，從最初與電力部雙軌運行，到1998年終於擺脫雙軌制運行，朝着政企分開的現代化大公司的方向邁進，並准備進一步把科技、基建管理等方面的政府和行業管理職能轉出去，具體把政府職能交給經貿委電力司，把行業管理職能逐步交給中電聯。可在這如此關鍵時刻，若再掛上一塊農電管理局的牌子，將逼使國電公司重回到政企不分的老路上去。面對這樣的情況，國電公司怎麼辦？如何既能貫徹國務院領導的指示，把農電改造的任務擔起來，同時又不致回到新的政企不分的老路上，因此聽取各位專家的意見。與會者普遍都不贊成國電公司掛上農電管理局的牌子而重新回到政企不分的老路。我在這次會上發言提到，把城市用電和農村用電攏到一起，按照一個模式管理是不現實的。

因此，解決我國農電問題一定要新事新辦，國電公司的投融資部可以向好的、有效益的縣辦電力公司投資，用經濟辦法來管，用股東的身份來管，而不是用政府電力主管部門的身份來管，否則既保持了行政壟斷而無法成為真正的企業，又會背上沉重的包袱而降低公司效益。

最終國電公司黨組集體討論決定，農電改革可以代管，但是「農電管理局」這塊牌子不能要。盡管如此，國電公司當時為理順農電管理體制還是采取了以下方式：躉售和自供自管的縣級供電企業，原則上應「上劃」給省電力公司直接管理；暫時不能上劃的，先委托省電力公司「代管」，逐步改組為省電力公司控股的公司制企業，但是絕對不能在國電公司下面設一個「農電管理局」。到2001年12月底，國電公司通過代管、上劃和股份制改革，一共管理了1856個縣級供電企業。

如果說「廠網分開」改革的不徹底將會為國電公司和國網公司的解體埋下伏筆，那麼今天回過頭來看，其實當時無論國電公司掛不掛「農電管理局」的牌子，都很難擺脫被拆分的結局，都注定了國電公司童年夭折的命運。

拒絕掛「農電管理局」牌子在國電公司被拆分中究竟起了多大作用，沒有人能說清楚。但無論從半年後電力改革領導小組成立電改主導權易手的時間上看，還是以拆分國電公司的「0+6」或「0+4」改革方案草案的推出看，把這件事稱為電力改革的序曲都不為過。

第二節 導火索——二灘事件始末

一、二灘棄水引發體制之爭

2000年前後，就在國電公司主導的電力體制改革按自己思路向前推進之時，卻發生了一件招致國電公司被國務院領導批評、被各界詬病的事件，這就是二灘棄水事件，有人甚至將之稱為國電公司從改革主導者變成被拆分對象的電改主導權易手的改革導火索。

起因是2000年4月清華大學胡鞍鋼教授發表的一篇《二灘水電項目嚴重虧損的調研報告》，該報告認為，「二灘項目目前的這種舉步維艱的局面，完全是人為因素所致，是典型的政策失效、計劃失效和制度失效。這表明各種既得利益集團包括行業壟斷的地方保護主義已經成為中國經濟發揮潛在增長需求的嚴重障礙。有關負責人對此負有不可推卸的責任」；「從治本的角度來看，核心是要打破國電公司獨家壟斷電力市場的格局，加速我國電力體制的改革」。（載於《中國國情分析研究報告》2000年第27期）總之一句話，二灘棄水事件的症結在於國電公司壟斷。正是這篇報告將二灘棄水事件引向了公眾，並進一步升級到關於國電公司壟斷、電力體制改革方向的大辯論，這給國電公司帶來了巨大的壓力。

二、二灘棄水的真正原因是上網電價超過消費電價

了解二灘棄水事件對於今天回顧我國電力體制改革至關重要，實際上二灘棄水虧損事件的發生有着深刻的內在原因，絕不能簡單地歸結於國電公司搞壟斷而不給二灘發的電上網。其中最主要的原因是二灘水電站發的電上網電價竟然高於消費電價，無論是承負輸電任務的國電公司還是消費者都難以承擔。

二灘水電站的上網電價為0.45元/千瓦時，這不僅高於國電公司系統0.25元/千瓦時的平均上網電價，甚至比當時全國到戶城市居民0.42元/千瓦時的平均消費電價還要高。在這種情況下，如果國電公司讓二灘的電上網，誰來承擔這高昂的費用？這只有兩種可能：一種是讓使用二灘水電的消費者承擔，這種狀況下，如果強令消費者使用二灘的電，使他們承受遠超過其可接受范圍的電價，是不符合市場經濟規律的，也是不可能的。另外就是讓國電公司承擔，這意味着國電公司不僅無法獲得正常情況下能夠獲得的0.17元/千瓦時的價差，而且還要倒貼二灘水電站0.03元/千瓦時的上網電價。也就是說二灘每發1度電，國電公司里外里要倒貼0.2元。這應該是導致二灘棄水事件的直接原因。

而國電公司面對的絕不僅僅是二灘一家，而是全國的發電企業，如果國家計委批出來的成本加成的電價既不考慮國電公司的承受能力，也不給二灘這樣的項目財政補貼，而是讓國電公司補貼，國電公司就難以生存。更何況國電公司是一個國家對其有盈利要求的企業。

三、二灘上網電價之高引人深思

二灘水電站位於四川省攀枝花市，1991年9月正式開工建設，1999年12月全面投產發電，總裝機容量為330萬千瓦，總投資360億元，年發電能力可達170億度。然而二灘水電站建成之後卻面臨投產即虧損的困境。這具體有以下幾點原因。

（一）負債率畸高導致財務成本過高

二灘水電站屬於世行貸款項目，在360億元總投資中，負債高達350多億元，所有者權益只有11億元，僅占3%，這與國家基建項目的自有資本金應達20%的要求相比相差甚遠。而為保證還款，世行要求二灘必須達到12%的凈資產利潤率，如此高的指標使得二灘面臨非常大的還款付息壓力。此外，根據合同，二灘水電站的還款期限只有15年，這與美國、巴西等國類似項目的還貸期限一般為50年相比壓力極大。這進一步加重了二灘水電站的還款負擔。正因如此，面對巨大的還本付息壓力，二灘只有將上網電價定為0.45元/千瓦時才行。而國家計委審批上網電價只是簡單地按照企業項目建設「成本加成」的標准來核定，結果將二灘的上網電價核定在了如此畸高的水平。

所以，無論是國家計委不按政策規定核定二灘水電站20%的自有資本金，還是高來高走，簡單按「成本加成」來行政審批電價，國家計委都應對二灘棄水事件承擔責任。

（二）同期川渝投產項目過多

二灘棄水事件的發生還與國家計委同期批准的川渝開工電力項目過多，使得電力過剩相關。例如1996年開工、1998年投產的裝機容量為70萬千瓦的重慶珞璜二期項目，1997年開工、1999年投產的裝機容量為60萬千瓦的四川廣安電廠項目，以及2000年投產的裝機容量為35.9萬千瓦的成都嘉陵熱電廠項目，幾乎都是與二灘同步進行的。在1999年年底，川渝地區發電總裝機容量為2026萬千瓦，年發電量650億千瓦時，發電設備平均利用數僅為3200小時，大大低於全國發電設備4100小時的平均利用數。電力過剩使得市場競爭激烈，二灘水電站由於上網電價太高，以致在市場經濟條件下競爭上網時沒有競爭力，這同樣是導致二灘棄水事件的原因。

（三）川渝分立無法消納二灘電量

當時除了電價畸高和電力過剩兩個原因以外，最初計劃的需求方重慶也因為與四川分立為直轄市的原因，而無法按原定計劃消納二灘電量。按照最初的設計，二灘水電站發電量的1/3是供向重慶的。1997年川渝分立，重慶作為直轄市單列之後無法消納那麼多電量。這是因為重慶市有自己的珞璜電廠（火電）和煤炭產業，如果要求其珞璜電廠不發電而使用二灘的電，則意味着重慶的煤也會受影響，煤炭工人將面臨失業，這會引發重慶電力、煤礦產業鏈的一系列問題，將導致其產業結構失衡和社會不穩定。同時重慶市還要為此支付高額的電價，重慶自己電廠的上網電價每度僅0.2元/度，而二灘水電站的上網電價為0.45元/度，如此大的價格差也是重慶不願意按計劃消納二灘的電的重要原因。

（四）結論

綜合來看，導致二灘棄水事件發生的主要責任人應該是國家計委，簡單歸責於國電公司搞壟斷，不給二灘上網而導致棄水至少是不全面的。然而二灘棄水的責任為何「板子」要打在國電公司的「屁股」上，甚至後來被人稱為國電公司解體的導火索，是頗令人深思的。

第三節 揭幕——《令人沮喪的電力改革》

一、一篇導致電改主導權易手的文章

2000年5月5日，《經濟學消息報》發表了一篇題為《令人沮喪的電力改革》的文章。這是繼二灘棄水事件後射向國電公司的第二顆「重磅炸彈」，這篇文章不僅把電力的反壟斷改革推向了頂峰，而且真正拉開了電力體制改革主導權從國電公司易手並將國電公司肢解的序幕。

這篇文章認為：「（國電公司成立）兩年來的實踐已經證明，電力工業的結構調整和體制改革步履艱難，電力消費者至今叫苦不迭，而國電公司以外的獨立電力企業更是怨聲載道，那麼問題何在呢？」作者隨即指出了現行電力體制存在的一系列弊端，包括「傳統的一體化壟斷經營的電力工業已不能適應經濟市場化的進程」，「省為實體的發展方針導致各省以鄰為壑，電力市場關閉」，「成為阻礙市場競爭和跨省資源優化配置的主要原因」；該文還以「電力企業隱性超額利潤巨大，對國民經濟發展造成負面影響」以及「國家沒有把電力管理體制改革作為大事來抓」為題指出，「對於目前的改革，大家形容為（國電公司）裁判員同時又是運動員，改革無法深入」。

因此作者認為，由國電公司主導的電力改革是令人沮喪的。

最後這篇文章得出評價說：「這個改革必須從上到下，必須由政府發起推動，必須立法當先，必須有專門的領導和監督機構，必須有詳盡的方案和時間表，國務院應把電力體制改革列為重要工作議程，專人負責。」

該文的作者是國家計委基礎產業司電力處的處長王駿，一直代表國家主管部門參與電力體制改革。按常理而論，作者身份的特殊性本應慎言。然而在電力改革的關鍵時刻，其如此公開撰文發表內容十分敏感且觀點如此鮮明、火藥味甚濃的文章，極不尋常。因此，該文一發表就引起了社會各界和國電公司上下的高度關注，人們普遍認為這篇文章代表的絕不僅僅是作者個人，而是更高層在通過這篇文章釋放電改方向轉向的重要信號。

後來發生的事實也證明了這一點。該文發表的一個月後，高層即拍板決定由國家計委牽頭成立電力體制改革協調領導小組，「開門搞改革」。隨即國家計委主導的電改小組刻不容緩地開始着手醞釀以拆分國電公司為主的新的電力體制改革方案。從此，電改主導權從國電公司轉向了國家計委主導的電改小組。

二、國電公司86億元利潤招來非議

1999年即國電公司單軌運行的第二年，我國電力市場處於局部短期飽和狀態，增長緩慢。國電公司克服了城網、農網大規模改造所形成的負債與資產規模迅速擴大所帶來的巨額財務費用和折舊壓力，並豁免了一些高能耗國有企業長期拖欠的4億元電費，全年實現利潤86億元。這一利潤的實現，對剛組建不久的國電公司來說實屬不易。

然而王駿在2000年5月發表的《令人沮喪的電力改革》一文中卻說：「最近國電公司宣布了進入世界『500強』的目標，很多人提出，按國電公司8000多億元資產和86億元盈利，在國際上應是破產企業，和『500強』有什麼聯系？」由於其是電力體制改革小組的成員，身份特殊，因此這篇文章影響很大。

同年9月，國電公司財務部主任陳月明給我轉來了一篇批評國電公司的文章，這篇文章題目是《電力改革能否再快一些》，發表在2000年第36期《瞭望新聞周刊》上，作者是胡鞍鋼的夫人趙憶寧，該文堪稱是《令人沮喪的電力改革》的姊妹篇，兩篇文章遙相呼應。觀點可以各自表達，但文中引用的很多數據卻明顯失實，如果不對這些失實的數據進行解釋，則會直接誤導電力改革。

例如，該文要求把打破國電公司的經濟壟斷作為電力改革的唯一目標。而全文最核心的觀點是認為電力行業存在巨額「隱性利潤」，該文在「壟斷經營下的漏洞」一節中提到：「電力行業集中了我國1/6（約8000億元）的國有資產，1999年僅向中央財政上繳86億元，資金利潤率只有2.3%。」

然而這里所說的「電力行業集中了我國1/6（約8000億元）的國有資產」是一個常識性的錯誤。1999年年底，國家所有的境內外各類企業、行政事業單位占用的國有資產為90964億元（約為9.1萬億元），其中經營性國有資產為66748億元（約為6.7萬億元），而國電公司2000年6月底總資產為8544億元，凈資產僅為3881億元，而8544－3881=4663億元則是負債，國電公司當年的負債率約為60%。

所以，若要比較國電公司占用的國有資產比例，只能采用凈資產數額，即：（1）國電公司占用的國有資產與國家國有資產總額的比例為3881/90964=4.2%（約1/24）；（2）國電公司占用的國有資產與經營性國有資產總額的比例為3881/66748=5.8%（約1/17）。作者顯然搞混了總資產和凈資產的概念，再加上對國家真實國有資產數字和種類劃分的不了解，必然發生1/6與1/17和1/24的巨大偏差，而絕對額則差了幾千億甚至近萬億。資深記者沒寫出資深文章事小，而對當時處於重要時期的電力體制改革產生的誤導則事大。因此，我在這里必須對此類不實報道予以糾正。

三、國電公司改革真的令人沮喪嗎？

盡管國電公司今天已「人去樓空」，從歷史上消失了，但我還是想從客觀的角度給存在五年的國電公司一個真實的歷史評價。回首過去，無論今天的人們如何評價國電公司主導的電力改革是否令人沮喪，我都想強調國電公司的五年是中國電力工業發展史上十分重要的一頁，不僅是因為國電公司在我國電力新舊轉軌時期發揮了承上啟下的重要作用，而且客觀評價它對我國未來的經濟體制改革具有深遠的歷史和現實意義。

首先，從國電公司的改革方略上看，1998年年底，國電公司就在國電系統的文件中提出了「四步走」戰略：

第一步（1997年1月—1998年3月）：成立國電公司，撤銷電力部，政企分開；

第二步（1998—2000年）：公司制改組，實體化，廠網分開，進行競價上網試點（滬、浙、魯、遼、吉、黑）。

第三步（2001—2010年）：全國聯網，全面推開廠網分開，競價上網，形成電力市場。

第四步（2010—）完全實現配售放開，形成輸電網公司。

如果將它與後來的國家計委的改革思路相對比，則可以看出：第一，國電公司的改革是在兼顧國際電力改革經驗、電力產業特點、中國國情的基礎上，按功能性分離推進的，其目標是最終成為輸電網公司。按它的上述時間表，在2010年已經開始把配售放開了，同時這意味着繼承性地將國電公司演變成了國家輸電網公司。我想，如果按照國電公司的改革思路，今天中國電力體制可能已經走到了輸配分開這一步，無論是從國際經驗來看，還是與5號文指導下的中國電改現實相比，這樣的改革速度都不慢。然而令人遺憾的是，國電公司根本沒有實施其改革四步走戰略的時間，它還沒邁開腳步，就已經被「令人沮喪的電力改革」之定性宣判了死刑。第二，國電公司是作為內部改革主體推進改革的，直接承擔改革和發展的重任及改革失誤的風險，實現責權利的相統一，因此不管改革最終是否會成功，都有人為此負責，而在國家計委主導的電改小組的改革模式下，無人為改革的後果承擔責任。實際上，後來事實也證明了三年的電荒的確無人負責。

其次，再從國電公司的經營成績上看，國電公司的五年是2002年以前中國電力發展最快、市場化改革力度最大的五年。2001年，國電公司進入世界企業500強，名列第77位。五年期間，國電公司共投產發電裝機6183萬千瓦，占全國新增加機組的66.7%；電網建設、全國聯網和西電東送發展迅速，通過電網建設與改造，解決了2500多萬人口的用電問題。電力結構調整明顯加快，壓縮小火電952萬千瓦，占全國關停總量的80%。投入資金2600多億元，改造了269個城網和2500多個農網，城市電價平均每度電降低0.05元，減輕用戶負擔400億元；農村電價平均每度電降低0.13元，減輕農民負擔350億元。供電煤耗每度電平均降低12~15克，相當於節約煤炭600萬~700萬噸；線損率降低0.38個百分點，相當於全國可節約電量32億千瓦時，折合標准煤119億噸。

顯然，無論是從改革創新還是取得的經營成就看，國電公司五年的改革與發展都並非令人沮喪。

第四節 電網中是否隱藏着超額壟斷利潤

趙憶寧的那篇《電力改革能否再快一些》還引用了「一位不願意透露姓名的資深業內專家的話」，批評國電公司壟斷電網經營，獲得超額壟斷利潤：「電網的供電成本一般應在每度電0.1元左右，但是現在電廠上網價與銷售價之差一般都超過0.15元，國電公司每年至少供10000億度電，取得的利潤何止86億元？」「國電公司的隱性利潤是人們想象不到的。」這番話的弦外之音無非是每度電盈利5分錢，10000億度電則應盈利500億元，而國電公司只盈利86億元，因此得出了「國電公司的隱性利潤是人們想象不到的」這一結論。

我們暫且僅就這位無名資深專家所引用的數字作一分析，即可得出500億元利潤的兩個自變量都是缺乏現實依據的，只是主觀臆測。

首先，「至少10000億度電」是失實的。1999年，國電公司實際完成售電量8179億度（事實上全國售電量也僅9498億度），二者相差約1900億度。

其次，「上網價與銷售價之差一般都超過0.15元」的推測更是缺乏依據。分析這一問題並作出切合實際的回答不僅可澄清事實以正視聽，更重要的是，這是我國電力工業深化改革無法回避的問題，意義重大。

因此，有必要從國電公司的利潤構成入手，對電廠和電網的價格與利潤進行科學合理的解析。1998—2002年間，我在參與國電公司的改革與管理咨詢中接觸到了大量的一手財務資料，比較全面地了解了國電公司的財務狀況和數據，我對國電公司收入與利潤來源的分析與該文是完全不同的。我在《「隱性利潤」還是「隱性虧損」——國電公司電網經營解析與思考》一文中仔細剖析了國電公司的利潤及電價構成情況，通過分析發現，國電公司如果沒有內部電廠利潤的支撐，僅就電網經營來說，實際上存在的不是隱性利潤而是隱性虧損。

一、國電公司電力產品利潤與盈利能力解析

（一）利潤總額構成

國電公司1999年實現的86億元盈利由三部分構成：電力產品的經營利潤15億元；投資收益54億元；輔業、財務收入等其他利潤性收入17億元。

（二）從國電公司售購電價差來計算其盈利能力

1.售購電價差的計算

1999年，國電公司系統累計購電量6037億度，發生購電成本1502.7億元，購電平均單價為0.249元/度。同年，國電公司完成售電量8179億度，實現電力產品銷售收入2504億元，售電平均單價為0.382元/度，其中含：增值稅55.54元/千度；上繳財政的電建基金、三峽基金20.6元/千度。兩項合計0.076元/度。用戶消費平均電價由電網購電價（發電）、售購電價差（供電）與稅費三部分組成，即用戶消費電價=電網購電價+售購電價差（供電）+稅費。由此得出，1999年國電公司平均單位售購電價差為0.057元/度。1999年國電公司電價構成如表3-1所示：

事實上，國電公司每度電的售購電價差只有0.057元，這與那位不願透露姓名的資深專家所言的「國電公司每度電售購電差價一般都超過0.15元」的主觀臆測相差甚遠。

2.單位供電成本計算

1999年按照國電公司售電量8179億度折合每千度電的成本構成為：直接供電費用54.9元、利息支出8.56元、稅金1.28元及供電線損19.36元。上述四項合計，1999年國電公司單位供電成本折合每度電0.084元。

由此可知，0.084元/度電的售購電價差是國電公司電網經營的盈虧平衡點，價差大於0.084元/度電，供電單位才可能實現盈利；價差小於0.084元/度電，供電單位就會虧損。如前所述，1999年國電公司的售購電價差僅為0.057元/度電，供電單位虧損額為0.027元/度電。

二、國電公司15億元主營利潤從何而來

假設廠網分開，國電公司網屬電廠上網電價也按獨立電廠平均上網價每度電0.248元結算，1999年，國電公司的售電量為8179億度，按上述供電單位每千度電虧損27元計算，國電公司電網虧損補貼額應為220億元。而實際上國電公司1999年的主營即電力產品銷售卻產生了15億元利潤。其原因有三：

一是國電公司內部電廠自發電量上網電價（0.176元/度）低於外購電量上網電價（0.248元/度）。1999年國電公司網屬電廠自發電量為2778億度，綜合發電成本為490.93億元，平均單位發電成本為0.176元/度，與外購電量平均電價0.248元/度相比降低了0.072元/度，因此總共減少發電成本201億元。電網單位220億元的模擬虧損額因此就減少到19億元。

二是資金收益。1999年，國電公司利息凈收入等資金運作收益為27.42億元。彌補虧損19億元後，電網實際盈利8.42億元左右。

三是線損統計偏差。以《1999年電力工業統計資料提要》提供的線損率7.22%為依據，國電公司1999年財務報表中反映的實際線損率為6.92%，二者相差0.3%，導致線損電量偏差26億度，按0.248元/度計算就比國電公司1999年財務報表中反映的利潤數字少了6.47億元。

上述三項合計約為235億元，在彌補220億元模擬虧損後恰有15億元利潤。

由於國電公司沒有把電網隱性虧損這一真相向社會披露，所以這兩篇文章引導人們認為國電公司由於壟斷導致隱性利潤黑洞，而這一黑洞又都被電力這一特權階層腐敗掉了。每當看到這個缺乏現實依據的「500億元」盈利的數字時，我都深深感到電力人不重視理論的宣傳和對電力事實真相的宣傳和引導，即使在12年後的今天，這一問題都仍然存在，因此對下一步改變電網的統購包銷、推進廠商和大用戶直接見面、國網只收過網費的價格的合理測算、利潤率的合理核定都具有現實意義。

所以，趙憶寧文中的這位無名資深專家所引用的數字是缺乏現實依據的，電網壟斷經營隱藏着巨大的利潤漏洞只是其主觀臆測，是不符合事實的。國電公司的電網經營根本不存在那位無名資深專家所言的「人們想象不到的隱性利潤」，而是深藏着隱性虧損。國電公司1999年8179億度售電量中有2778億度網屬電廠的自發電量（占33.97%），這是掩蓋國電公司電網經營巨額隱性虧損的根本原因。

國電公司的巨額隱性虧損被其廠網不分的體制所掩蓋，這種虧損只要國網把內部電廠全部剝離就會暴露。而一旦我們下定決心實現廠網分開，就會發現我們將陷入「要麼電網發生巨額虧損，要麼消費者承受電網回歸市場的漲價負擔」的兩難選擇。電網隱性虧損而不是隱性利潤所引發的電網價格問題，已成為深化我國電力工業體制改革的第一障礙。

第五節 我們最應該反什麼樣的壟斷

2001年，胡鞍鋼在《地方電力管理》第4期發表了《電力體制改革的核心目標是打破壟斷》一文，他在文中說：「我國電力體制改革的核心應打破國電公司壟斷電力市場的格局，建立公平競爭、公正競爭、公開競爭的統一市場格局。」

看完這篇文章後我一直在思考，難道電力體制改革的目標就是打破壟斷嗎？如果以打破壟斷為目標，我們的電力體制改革將走向何方？又會帶來什麼後果？

為了詳細論述我國電力改革反壟斷的目標與手段，2001年5月17日，我在《中國經濟時報》上發表了《電力反壟斷必須正視的幾個焦點問題》一文。這篇文章明晰了三種電力改革思路的比較與選擇；反壟斷不能與全國聯網相對立；全國聯網需要一個實實在在的國網公司；明確推進電力改革的責任主體；電力壟斷源頭在於審批制度，電力反壟斷的重要內容是摒棄舊的行政審批制度；改革舊的行政審批制是當前電力改革反壟斷的重中之重。可以說，這是我一貫觀點的全面呈現。

實際上，在中國電力體制改革過程中，出現了三種改革思路：

第一種是橫向分割，即按區域形成分割成若干個發、輸、配電一體化的電力公司集團。就中國的實情來說，橫向分割也就是要承認目前互不相連的東北、華北、華東、華中和西北等五大區域網和五六個獨立省公司網共十一二個各自分割的電網格局，以五六個局域網為獨立的法人實體，讓它們互相自由競爭。

第二種則是縱向分切，即按電力本身的特點將發、輸、配、售電四環節徹底分開，國電公司不要既搞發電又搞電網，而是先把廠網分開，讓電廠徹底分出去，再將輸電網和配電網分開，同時培育私人售電公司，最終國電公司自然演變為一個只管全國輸電網的國網公司，統一規劃建設各大獨立網間的聯絡線，最終實現全國聯網，在全國聯網的基礎上實現資源的優化配置，讓電源競價上網，而輸電作為自然壟斷行業采取收過網費的方式，最終構造一個電源競價上網的競爭平台，讓發電商相互競爭，形成全國市場，成立國網公司，打破區域壟斷，實現資源優化配置，最終將消費電價降下來。

第三種是既橫向分割又縱向分切的「破碎式」改革模式。前兩種方式在其他國家的電力體制改革中都能找到實例，然而我們卻非常痛苦地發現當時中國出現了第三種思路，即既縱向分切又橫向分割的「破碎式」改革。它將國電公司的經濟壟斷當成我國電力行業壟斷的根源，要求拆分國電公司，一下子把整個電力行業從壟斷狀態推進到肢解狀態。這看起來很過癮，迎合了人們反壟斷的心理，但實際上是非常不可取的，改革的風險非常大。

我認為，在探討中國電力體制下一步改革方向這一重要問題時，一定要根據電力企業的特點，要以對電力工業壟斷屬性的正確認識為前提。中國「破碎式」改革模式的出現正是由於對中國電力工業壟斷屬性的認識出現偏差造成的。

在我看來，中國電力行業存在三種既要明確界定又要加以區分的壟斷形態，即自然壟斷、經濟壟斷和行政壟斷，只有在了解這三種壟斷的基礎上才能進一步界定中國電力行業的壟斷屬性，從而找出中國電力體制改革的正確方向。

自然壟斷是指在某一行業中一個廠商生產的產品總成本低於兩個或兩個以上廠商生產該產品的成本之和，即我們常說的「1大於2」。

經濟壟斷是指經濟主體在市場中擁有絕對或者相對經濟優勢地位，從而產生限制其他經濟主體進入市場的可能。它的主要組織形式包括卡特爾、辛迪加、托拉斯以及康采恩四種。

行政壟斷是地方政府或國家經濟管理部門憑借政府行政權力所形成的壟斷，具有強制性，主要表現為地方保護主義和行業壟斷。

這三種壟斷形態各有特點，必須明確加以區分，這對於正確界定我國電力行業的壟斷屬性非常關鍵，對確立我國電力體制改革的正確方向也至關重要。三種壟斷形態的區別如表3-2所示：

自然壟斷經濟壟斷行政壟斷

行為主體一般為政府授權企業企業及企業聯合體政府及其所屬部門

動因獲取規模經濟效益獲取壟斷利潤權力尋租

法律性質合法一般為非法無法

影響積極，帶來效率經濟依據壟斷組織是否濫用壟斷地位而定消極，帶來腐敗和市場扭曲

在上述三種壟斷中，自然壟斷是「好」壟斷，不能反也不必反。對電力行業來說，輸電網屬於自然壟斷行業，我們不能為了刻意反壟斷而違背其自然壟斷屬性，簡單盲目地在發、輸、配、售四個環節都來制造不同的利益主體。實現全國聯網才是電力體制改革的正確方向，就是要構造一個競爭平台，這個平台做得越大，電力產業效率就越高，電廠也就能在更大范圍內進行競爭。也就是我們平時所說的電力聯網，網越大越經濟，網越大越安全。一個統一的電網對於保證電力供應系統的穩定非常關鍵，電力供求平衡必須在電網的每一個環節上保持不變，否則將造成大規模電力供應的中斷。

國電公司企業組織的經濟壟斷僅是表象，政府的行政壟斷才是根源，尤其是電價形成機制和投資項目審批方面的行政性壟斷。企業的經濟壟斷無非是為了獲取高額壟斷利潤，而保證最大限度地獲取利潤則要依賴於企業能夠依靠自身的經濟地位和市場控制力量決定較高的壟斷價格。但國電公司並不具有電力產品和服務的定價自主權，長期以來我國的電力項目和電價都是由政府某一部門審批出來的，其下屬經濟運行調節局組織電的緊急調度和協調，基礎產業司審核重大電力建設項目，價格司組織擬訂、調整電價和收費標准。電價的核定成為能否賺錢的關鍵，現實中，一廠一價甚至是一機一價十分普遍，中國的電價不知有幾百種，為核定優惠電價，企業「跑部錢進」，政府部門的行政權力得到極大的發揮，這是當前電力體制中最為敏感的電價問題的症結所在。由於電價的形成機制不合理，國電公司又必須按照這一不合理電價購買，因此國電公司盡管資產很多，利潤卻不理想，在這種扭曲的體制下，它一切信號的反應都是不真實的。

因此，從電力工業的特點來說，中國電力改革應當做到保留自然壟斷，打破經濟壟斷，廢除行政壟斷，即通過廠網分開，把發電和售電環節推入競爭領域，把輸電和配電環節保持在自然壟斷領域；同時，在監管環節，廢除舊體制形態下以電價及投資立項方面的行政審批為核心內容的行政壟斷。

「破碎式」改革思路的出現是有些經濟學家揣摩領導人的思路，認為打破壟斷是經濟上反壟斷、政治上反腐敗的需要，把反壟斷當成電力體制改革的目標。這樣的目標定位是要誤事的，他們片面否定國電公司主導的電力改革，認為電力是壟斷行業「四大家族」之首，電網里藏着巨大的利潤黑洞，但實際上這些說法都不是經過客觀理性分析的結果。

那麼電力體制改革的目標到底是什麼？反壟斷究竟是目標還是手段？在我看來，市場經濟是消費者主導的經濟，電力改革的終極目標理應定位於為消費者和用戶提供質優價廉、安全的電力產品和服務，使消費者得到實惠，同時促進經濟效益。而打破壟斷、引入競爭、培育完善市場、降低電力成本和提高電力工業效率僅僅是實現這一終極目標的手段而已。如果單純以打破壟斷為改革目標，不顧輸電環節的自然壟斷屬性，不計成本和代價地人為制造若干競爭主體，進行破碎式改革，一味強調拆分國電公司系統的組織體，無人觸及打破電價行政性壟斷這一實質性問題，電力體制改革的後果將不堪設想！再者，如果某些領域、某些形態的壟斷有助於實現這一終極目標，那麼為什麼不能作為改革的一種手段而保留呢？為什麼一定要為了反壟斷而反那些「好」的壟斷呢？分清楚電力改革的手段和目標至關重要，二者不能混淆，更不能替代。

第六節 對妖魔化電力的非議

隨着美國加州電力危機和「西電東送」計劃遇到困難，廣東寧可用自己的高價電，也不用西部廉價輸送來的電的情況接連發生，輿論妖魔化電力領域的傾向愈演愈烈。

2001年6月，盡管建立在拆分國網基礎上的以「0+4」或「0+6」模式為特征的《電力體制改革方案（草案）》在國務院沒有通過，然而這並沒有對這場反壟斷大辯論產生實質影響，一些人對國電公司、對電力系統的非議還在繼續，甚至連地方電力系統的同志也深深感到了這種危機。

2001年7月18日，為了設計國電公司改革方案，我來到了湖南進行調研。當時湖南電力公司劉友夫總會計師、財務處李榮華處長向我談到，社會輿論對電力有一種妖魔化的傾向，說電力系統是一個「特殊利益集團」。中央電視台甚至在報道國電公司在湖南的一次會議時，把不同場面移花接木（會議是在湖南召開的，但是電視里的畫面整個都是從深圳某地的一個大酒店里轉切過來的），大談電力系統如何腐敗。這造成了極壞的社會影響，成為人們妖魔化電力行業的典型事件。當時上至國家有關部門下至輿論媒體，都大批國電公司搞壟斷和腐敗，是特殊利益集團。即使國電公司對此提出嚴肅抗議，中央電視台也既無歉意又無更正，國電公司有苦無處訴。

離開湖南後，我又直接去了上海、四川電力調研。2001年7月25日，我離開上海飛往成都，陪同我的是國電公司資產處吳駿處長。他在上海機場(600009,股吧)買了一本雜志——《新經濟》（2001年第7期），看到的第一篇文章便是胡鞍鋼接受記者采訪的報道《胡鞍鋼激辭反壟斷》。胡鞍鋼在文章中明確提到，「在長期的計劃經濟體制中形成的行政性壟斷，已經成為一個龐大的既得利益集團」，「電力系統累計投資額達8000億~12000億元，但僅有200萬從業人員，每年僅象征性地向國家上繳利潤70多億元」，而「電力行業的壟斷租金是900億~1200億元，占GDP的0.5%~0.75%」，「在所有行業中最高」，「與行政性腐敗相比，官員的個人腐敗只能算是九牛一毛」，「我們現在那些大的壟斷行業的領導，既是企業家又是政治家」，「這些利益集團最大的特點就是要千方百計地影響政治」，因此，「要限制壟斷利益集團的特權，把它們從『貴族』降為『平民』，從經濟人與政治人的雙重身份變為純粹的經濟人」，「這些壟斷行業的領導人要換馬」。

他還認為：「壟斷行業的改革方案必須由國家綜合部門，譬如國家計委或國家體改辦來設計，那些壟斷部門只有執行權。只有這樣設計出的改革方案，才可能照顧到全體消費者的利益，而不僅僅是圍着利益集團轉。」

第二天我在給四川電力公司做的《守正出奇深化電力體制改革》的講座中，向四川電力的同志們詳細解釋了三種壟斷和三種不同的改革思路等問題。畢竟，系統內的同志要對電力改革的目標和方向有一個正確的認識！

在我看來，之前的電力改革太急於求成，電力改革與政治反腐敗、經濟反壟斷聯系過於緊密。而這種電力的反壟斷，不是從消費者的角度進行反壟斷，而是從行政或政府的角度進行反壟斷，於是其中就摻雜了很多非市場的因素。也就是說，不顧電力自然壟斷的特點，忽視中國經濟發展的新興轉軌時期和電力這個國民經濟第一基礎產業的特點及對國民經濟的影響，忽視對電力的規劃、預測及與國民經濟之間的協調發展關系，不從消費者的角度以最終能夠為消費者和用戶提供質優價廉的電力產品為改革的目標去采用「大船慢掉頭」的漸變方式打破壟斷，而過多地從政府和政治的角度用「休克療法」式的方式拆分國電公司，最終導致電荒的發生，這一教訓是應該進行總結的。

對比，應如何看待個別媒體和輿論對我國電力行業的妖魔化誤導？實事求是地說，中國電力工業無論從電價水平、電力產品供應還是電力公司的售後服務看，各方面都是具有比較優勢的。首先，我國的電價水平並不高，在世界各主要國家排名中，長期以來排在世界倒數第二位，僅比印度高；其次，長期以來，中國在供電上沒有出現大事故，對比之下，同時期國際上各主要國電事故頻頻發生，例如美國加州的大停電、紐約的大停電以及歐洲國家和俄羅斯的大停電等；第三，在中國，對於供電和電力服務的投訴數量遠遠低於民航和電信等領域的投訴，「電老虎」的帽子基本已甩掉。所以，將電力行業妖魔化為腐敗「大窟窿」、「特殊利益集團」，在很大程度上抹殺了國電公司成立以來一直在提供質優價廉、安全的電力產品這一最重要事實。

因此，把電力系統當做「特殊利益集團」的提法是極為錯誤的。這樣做是人為地在我國社會各階層中制造矛盾，是與我們要建立和諧社會的目標格格不入的，也是極為危險的，在今後的鐵路、郵政的改革中尤其要注意。

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