官商勾結治理的域外經驗：為何芬蘭少有行賄大案

官商勾結治理的域外經驗：為何芬蘭少有行賄大案

有評論文章指出，腐敗就是公權私用，以權謀私，其典型形式就是官商勾結，商人以金錢或其他利益收買官員手中的權力，而官員則或明或暗地向商人輸送經濟利益。在有些官商勾結的案例中，官員在制訂或推行某項政策時，他們是通過政策偏袒某些商人或企業，從而向它們進行利益輸送，表面上沒有實質性的金錢交易。從全球范圍看，越是發達經濟體，預防和控制官商勾結的機制越健全，權力運行機制和對權力的監督與制約機制越完善，官商勾結的現象越少；而越是比較窮的國家或地區，法治不健全，權力運行機制不規範，官商勾結也越普遍，發展經濟的環境也越差。可以說，規範官員對權力的使用，防止商人以金錢收買權力，建立健康良好的官商關係，才能有效遏制官商勾結，防止腐敗的發生。

一、健全的預防機制與防控措施

當前，發達經濟體往往都有比較健全的預防官商勾結的制度和措施，由於建立了完備的預防腐敗的法律制度和廉潔高效的政府體系，官員和商人的行為都比較規範，他們一般不敢或不愿觸碰底線，踩入雷區。

新加坡是世界上為數很少的在經濟快速發展過程中，能夠有效遏制官商勾結和腐敗蔓延的國家之一。新加坡政府注重盡量減少公務人員在處理人、財、物等方面權力的自由度和靈活性，從而防止官商勾結。新加坡建立了嚴格而完善的公務員制度，公務員選拔、考核、培訓、管理、薪金、保障等制度都非常完善；並對預防腐敗和官商勾結的政策措施與法律手段進行了明確規定，采取極為嚴厲的對權力進行防控的手段和措施。盡管新加坡是一個文明國家，卻以嚴刑峻法著稱，無論是官員還是老百姓(603883,股吧)都不敢以身試法，否則成本或代價就會非常高，從而有效防止了腐敗現象的發生。

法國治理官商勾結問題也是重在預防，法國通過立法確立了幾項行之有效的預防腐敗的制度。一是《政治生活資金透明法》，制訂於 1988 年，據此建立了公職人員財產申報制度。二是《預防腐敗和經濟生活與公共程式透明法》（即《反貪法》），制訂於 1993 年，其主要內容是對容易滋生官商勾結問題的一些行業和部門（如房地產業、公共服務業、公共市場、國際貿易、城市建設等）活動的透明度進行了規定，並建立了以預防腐敗為使命的專門機構“預防貪污腐敗中心”。三是關於政黨活動經費的立法，其中主要有 1990 年頒布的《限制選舉經費法》和 1995 年頒布的《政治生活資助法》及修正案。前一部法律對法人向政黨和議員候選人的捐贈作出了嚴格限制；后一部規定禁止法人向候選人捐贈，包括以低於市場價提供優惠的間接贈與。

德國非常重視防范官商勾結。在德國議會中，設有反腐敗工作小組，由國家檢察院和司法、內政、財政、城建等部門的代表組成，主要負責分析國家機關內部的薄弱環節，並制定相應的政策和措施。檢察院設立了反腐敗中心，具體負責對政府部門內審或檢查小組進行工作指導。德國特別注重對商業賄賂的打擊。隨著1999年《oecd反腐敗公約》的生效，德國國內企業間的賄賂所得以及企業在海外的賄賂所得要被一並沒收，且當事人要被追究刑事責任或被處以罰款。德國一些聯邦州還開始對涉及商業賄賂的企業設置黑名單，凡涉及賄賂的企業都將被列入黑名單，並保留五年。

在反腐機制較為成熟的美國，預防腐敗和官商勾結一直是其中的重要環節。美國實行聯邦體制，設立聯邦、州及地方三級政府，每級政府都建立了廉政機構和廉政法規體系。一方面，美國以嚴厲的手段和措施懲治已經發生的腐敗行為；另一方面，美國嚴格防范腐敗行為的發生。美國在預防腐敗方面成效應該說比較明顯。美國各級權力機構在多個維度被切割、被監督，又通過經常性的選舉不斷洗牌，即便是“合法投資”某個政客也可能會冒其落選的風險。在美國發生的腐敗案，案值一般都不是很高，很少有過千萬美元的，但他們認為，這些案件社會影響惡劣，並會導致公眾對政府及政界人物的不信任，因此，美國政府部門對此會非常重視，並進行認真追查。

此外，不少國家都建立起了明確的有關公務人員的財產申報、登記和公布制度，這一制度被稱為“陽光法”，是西方國家預防腐敗的通行做法。例如：美國於1965年就頒布了《政府官員及雇員道德操行準則》，對各類高級官員及其配偶、子女的財產申報進行了規定。1978年，美國國會又頒布《道德法案》，對此進一步做了全面而詳細的規定。一些西方國家還制定了私營機構廉潔的標準和程式，促使其養成良好的商業習慣；並制定了私營部門的會計和審計標準，對不遵守規定的行為進行處罰，從而有效防止了官商勾結。

二、嚴密的法律制度與懲處機制

建立健全反腐敗的法律制度，做到有貪必懲，有腐必糾，是治理官商勾結的根本途徑和重要保障，也是建設法治國家的必然要求。國外許多國家在這一方面有很多經驗值得我們借鑒和學習。

新加坡建立起了非常嚴密而周全的廉政法律體系。新加坡的主要反腐敗立法有：《新加坡刑法》、《防止腐敗法》、《沒收貪污所得利益法》、《公務員守則和紀律條例》和《公務員懲戒規則》等法律法規。《防止貪污法》是新加坡基礎性的預防職務犯罪立法，自頒布以來，經過了多次修改，以便適應形勢的發展和變化。《沒收貪污所得利益法》是一部專門懲治職務犯罪的程式法，對沒收貪污所得利益的條件、范圍、程式以及具體執行等進行了詳細規定。新加坡廉政建設的根本要旨就在於從制度上設“防”，任何違反法律的行為都很容易招致投訴，並受到嚴厲的懲罰。

為了有效查處和治理賄賂等腐敗行為，新加坡於1952年成立了貪污調查局。該機構是全國打擊和防止貪污賄賂行為的最高機關，獨立設置，直屬總理公署。局長由總理直接任命，只對總理負責，不受其他任何人的指揮和管轄。貪污調查局在執行公務時不必借助警察或其他國家強力部門的力量，就可以獨立行使以下特殊權力：一是調查權。貪污調查局可以在無檢察官允許的情況下，行使《刑事訴訟法》賦予警方調查的任何權力，調查人員則被視為警察身份。二是秘密調查權。貪污調查局有權對犯罪嫌疑人進行跟蹤或秘密調查。三是特別搜查權。在執行重大調查任務時，貪污調查局可以搜查任何地方、任何賬目以及任何銀行的任何保險箱，並有權力要求任何人揭發或交出所需要的全部材料、檔案或物品。四是逮捕權。貪污調查局可以不用逮捕證就逮捕涉嫌貪污罪行的任何人，包括對其行為存在合理懷疑的人。

美國治理官商勾結的法律大體可以分為兩類：一類用於各種行政制度和程式，如有關財務政務公開，政府采購法案等，這類法律占所有預防職務犯罪立法的絕大多數。另一類是用於建立各種廉政機構的法規，如有關總監察長辦公室、政府道德署的設立等，這類法規對廉政機構的職能和權限作了明確的規定。美國立法、司法和行政部門都設有反腐機構負責本系統的廉政工作。一方面，反腐機構的職能、權限和工作程式在法律上都有明確規定。另一方面，反腐敗機構的層次較高、工作范圍較廣。如聯邦調查局是專職調查危害國家安全和公共利益的機構，不受地域限制，有權調查200多種犯罪案件，其中包括政府官員貪污及其他腐敗案件。

法國在這一方面也有嚴密的法律制度。法國《刑法典》對盜用公款、濫用職權、內部交易、收受賄賂、非法占有財務、瀆職等都有相關規定。民法中的《勞動法典》主要對關於代理或委派、反對不平等競爭等條款中作出了有關懲治貪污賄賂的規定。《公務員總法》對公務員利用職務之便貪污腐敗行為作出了十分詳細的規定，如公務員詐取罪、盜用公款罪、從事與職務不相容之商事罪、一般受賄罪、濫用職權受賄罪等。

三、有效的監督體系與制衡手段

對權力的監督與制衡有四種方式，即：以權力制約權力，以法律制約權力，以道德制約權力，以社會制約權力。在國外，特別是西方國家，一套完整的權力監督與制約體系，往往是多種制約方式的綜合運用。

美國是比較典型的三權分立的國家。在美國，聯邦政府的行政機關、司法機關和立法機關都各自有對治理官商勾結的不同權力和職責，這些權力有些互相交叉，有些互相補充，從而形成為比較嚴密和完整的體系。值得一提的是，美國非常重視打擊跨國企業的商業賄賂行為。1977年，美國國會通過了《外國腐敗行為法案》（也被稱為《反海外腐敗法》），它成了美國政府打擊商業賄賂行為的重要法律武器。2012年，美國司法部和美國證券交易委員會公布了美國《外國腐敗行為法案》的指引細則，為初次涉足海外經營的企業如何遵守法案給出了更加詳細的指導，包括對企業送禮、商務旅行和娛樂接待方面的開支規定，以及如何界定商業賄賂。

2010年，英國頒布了堪稱“最嚴厲”的《反賄賂法》，幾乎所有與英國有關聯的個人或公司都在該法案的約束之下，相對於美國《反海外腐敗法》，英國的《反賄賂法》覆蓋面更廣，同時，該法還進一步加強了以議會監督為主，政府各部門內部監督、司法監督、監察員、審計機構以及社會輿論監督等為輔的多形式、多層次的監督機制，形成了全方位、立體化的監督網絡。

德國對官商勾結的監督也非常嚴格。德國政府部門普遍設有反貪聯絡人，明確禁止公務員收受好處。並且，德國建立了一套網上查詢系統，公民可以隨時調閱聯邦機構任意一筆采購的詳情。在一些聯邦州，政府部門還會記錄公共采購流程中競標失敗的商家名單，以便后續查驗中標企業是否通過賄賂等不正當手段贏得投標。德國也是歐盟國家中少數幾個公開涉腐刑事調查資料的國家之一。

澳大利亞設有專門機構監督腐敗問題和官商勾結。澳大利亞在聯邦和州兩級設立監察專員公署或行政監察委員會，監察專員直接對議會負責，不受政府機關的干預，其主要職責是對有關政府部門及公務員的投訴進行調查。

許多國家也非常重視道德約束或道德教育在治理官商勾結和腐敗行為中的作用。芬蘭全國各地法院每年受理的行賄受賄案件不足10起，而且幾乎沒有大案，這就與芬蘭良好的道德文化傳統有密切的關係。許多國家都非常重視道德制約權力，這些國家的做法主要有三種：一是不斷豐富和調整道德行為規範；二是開展形式多樣的道德教育活動；三是注重領導人的道德示范作用。

同時，一些國家鼓勵公民對官商勾結行為進行舉報，並建立起了完善的保護舉報人的制度。新加坡規定了對舉報人在訴訟中的保護制度，避免泄露舉報人的資訊；並規定了在偵查階段及訴訟之后保護舉報人的制度。另外，為了鼓勵參與賄賂行為的人敢於站出來作證，新加坡規定了污點證人制度，對於犯罪嫌疑人在訴訟中提供了“真實的和完整的陳述”，那么就可以使其免受關於該案件所提起的所有訴訟程式。完善而具體的保護舉報人的法律制度及污點證人制度為新加坡打擊商業賄賂提供了強有力的支援。德國也重視對舉報人和證人的保護。德國政府為了鼓勵對賄賂現象的舉報，規定不能公開舉報人和證人的姓名，同時允許公民通過電子郵件或者其他匿名方式進行舉報。

新聞媒體的監督作用在治理官商勾結中也可發揮重要作用。在美國，許多官商勾結的案件往往是新聞媒體先披露，引起相關部門重視后開始進行查處。在英國，新聞媒體具有監督和批評政府的傳統，官商勾結事件一旦披露，就會形成強大的輿論壓力，從而使貪腐者受到懲罰。德國輿論監督力量也很強大，德國有近130家電臺與電視臺、27家通訊社、380多種報紙，德國官商勾結行為一旦發生，也很容易被披露出來。