府院衝撞磨合 賴清德宜謹守分際

【文 / 郭茂辰】

過去的一個月，對蔡英文來說並不輕鬆。早前賴清德的一席「我是主張台獨的政治工作者」之「獨」白，讓蔡英文不得不在 10 月 1 日親上火線，接受中央社採訪時緊急「消獨」，並提醒賴清德應謹守分際。在之後的「雙十」講話中，蔡英文對「兩岸互動新模式」的期待，也被對岸視為老調重彈。近日傳出，有南太平洋 6 個友邦欲投向中國大陸，再之後，面對中共十九大報告涉台部分，賴清德又踰越府院分際，作出與她不一致的回應。內憂外困下，從賴清德接任閣揆開始，府院就沒有了所謂的蜜月期，一個欲平穩過渡、維持現狀，一個躍躍欲試、想脫穎而出，兩人的結合從開始就不是「大總統、小閣揆」的格局，其間競合關係十分微妙。

「蔡賴體制」 派系權力平衡產物

早在 1997 年李登輝總統任內，台灣進行第四次修憲，師法法國第五共和的「雙首長制」，正式走向「雙首長制」或「半總統制」。從憲政運作來看，半總統制是總統任命行政院長，行政院長對國會負責，必須要獲得雙重信任，第一重信任來自總統，第二重信任則來自於立法院。非民進黨籍的林全可以獲得蔡英文信任，但不能獲得派系林立的民進黨信任，造成「英全體制」難以施展。

現在由賴清德組閣，究竟獲得蔡英文多少信任，還是蔡迫於現實出於無奈，或許當事人才冷暖自知。但是，蔡英文若想施政順利，勢必要贏得黨內和立法院最具實力的新潮流系支持。新潮流是目前民進黨內最具實力和組織力的派系，2014 年的縣市長選舉，新系成功搶奪了台中、高雄在內的 6 個縣市，而在蔡英文執政後的首次全國黨代表大會中，新系也成為最大贏家。

從行政資源上來說，無論是行政機構、縣市長、地方民代還是國營事業，新系都擁有最多的要職，黨內英派、謝系等都難以望其項背。賴清德作為民進黨內新系重點培養的政治新星，因為良好的形象與施政滿意度，在黨內的政治行情一路看漲。在此背景下，選擇賴清德擔任行政院長，不管蔡英文願不願意，已是必然。因為若無新系支持，蔡英文未來施政恐將不穩。但有了新系明星賴清德的入閣，蔡英文就能安穩施政了嗎？怕也未必。

回顧歷史不難窺見，馬英九在總統任內，行政菁英團隊依賴學者和學者型技術官僚，他們的共同特點是政治性格自視清高，對外部挑戰者無法傾聽、理解，對不同意見常常嗤之以鼻，造成馬政府與基層民意的距離越來越遠，但他們服膺馬英九的絕對領導，不會對其構成權力的挑戰。

陳水扁掌握大位期間，作為民進黨內最大頭家，阿扁在加強個人權威的同時，對派系的打擊與壓制極其強硬，以至於即便號稱「戰鬥力最強」的新系，也不得不宣告解散、轉入地下。因為這個原因，阿扁任內的行政院長均是各不同派系的大老，但阿扁還是能靠自己的手段和權力，駕馭住這幫實力雄厚的「天王」們。

反觀蔡英文，2008 年接任民進黨主席，便是黨內山頭林立、「派系共治」的結果。在兩任黨主席期間，蔡英文對待派系整合，採取默認共治、漸進切割、分而治之的方法，試圖在各派系的「恐怖平衡」下，尋找自己的安全著力點。相較於草根型的民進黨政治人物一路打拚的軌跡，她在黨內缺乏廣泛的民意基礎，因此，難免存在認同挑戰。這也是賴清德出掌行政院後，蔡英文似乎越來越駕馭不住他的主因。

另一個讓蔡英文陷入尷尬的原因，是依據府院分際，身為總統的蔡英文在兩岸、外交和國防具有權限，行政院長則側重內政和經濟。由於兩岸關係陷入僵局，蔡英文在兩岸關係非但難有作為，而且還可能減分；至於國防和外交，受限於台灣面臨的內外形勢，同樣難有作為，且外交局勢更有可能繼續惡化。在此情況下，蔡英文能做的只剩下內政和經濟，然而，面對能力突出、擅長內政和經濟的賴清德，令她難免陷入進退兩難的局面。

實力派人物 挑戰「憲政分際」

而對於兩岸關係，賴清德過往的挺「獨」立場與蔡英文「維持現狀」的步調並不一致。之前賴清德首度到立法院進行施政報告，面對國民黨立委對其兩岸立場的質詢，相較前任林全對統獨議題的躲閃，他毫不諱言，「我是主張台獨的政治工作者，不論擔任哪一個職務，都不會改變。」面對國民黨立委蔣萬安引用獨派大老辜寬敏稱兩岸是「兄弟之邦」的提問，賴清德回應表示「我們是主權獨立國家，叫中華民國，兩岸並不互相隸屬，這就是目前真正的關係」。

然而，政治是妥協的藝術，再漂亮的口號，終要面對現實的檢驗。在不久前結束的民進黨全代會上，身兼黨主席的蔡英文閉幕講話，特別提醒道「中國的崛起，是現在全世界所有國家，都必須謹慎面對的趨勢。情緒式的仇恨，或者一味地討好，都無法誠實正視中國的崛起和發展」。她強調，堅持在台灣主體意識與主權原則下，尋找和對岸互動的新模式，是這一代民進黨人的重要使命。

無論賴清德抱持激進或溫和的兩岸立場，依憲政分際，兩岸政策的制定始終是總統的職權範圍，行政院長負責兩岸相關「法令」的執行，貫徹總統的政策意志。在實際執行層面，行政院相對的自主空間畢竟有限。

針對賴清德發言所引起的爭議，蔡英文接受中央社專訪時曾表示，她後來和賴清德有簡短討論過這個問題，總統不可能去規定行政院長要講什麼，但是相信賴清德知道分際和整體政策走向。這形同蔡英文批評了賴清德的發言。

所以，當蔡英文在去年「5 ·20」宣誓，將會依據《中華民國憲法》與《兩岸人民關係條例》處理兩岸事務；那麼，依現行體制，身為行政院長的賴清德能做的必然只是「蔡規賴隨」。

細心人士不難窺見，當賴清德於 10 月 3 日二度到立院備詢，態度已放緩，並且他表示，「國內政黨對彼此的瞭解也不夠，大家都認定民進黨 1991 年的台獨黨綱，主張台灣共和國，但沒注意到 1999 年台灣前途決議文提到，台灣已經是主權獨立國家，名字叫中華民國，未來前途由 2,300 萬人決定。」面對國民黨立委盧秀燕追問，民進黨執政是否宣佈台獨？賴清德答，陳水扁政府就沒宣佈（台獨），蔡政府也不會宣佈，民進黨在 1996 年就確定。

「相愛相殺」的權力競合

倘若以憲政分際作為未來兩岸關係甚至是「蔡賴體制」的終南捷徑，也未免太過樂觀。賴清德雖在備詢時態度已放緩，仍不時挑戰憲政分際。針對習近平在中共十九大上重申「六個任何」的發言，賴清德表示，捍衛台灣主權、維護國人自由民主人權、發展經濟壯大台灣、深化兩岸和平發展、維護國人對未來選擇權，及捍衛區域和平安全，這六個決心都不會改變。相較蔡英文重申「四不」，賴的六個決心，雖然不違法，但已超越分際，不符政治倫理。

也許有人會說，兩岸關係是總統的權責，賴清德說了不算。然而，被外界視為有望問鼎 2020 年總統大位，且身為全台最高行政首長的賴清德來說，其言行動見觀瞻，自然具有指標意義。

其實，若稍微通曉國際事務概念，便瞭解近兩月來蔡英文面臨不小的壓力。兩岸關係不斷惡化，如何彌合裂痕，創造「兩岸互動新模式」？面對企業家出走美國，地緣政治動蕩的時刻，又恰逢中共十九大報告隱晦提及統一路線圖，以及美國總統川普（Donald Trump）將在 11 月展開任內首次亞洲行。如此詭譎複雜的政治敏感期，賴清德祭出「台灣獨立」，好似插在蔡英文背後的致命一刀。急於亮出底牌的賴清德自是不願意甘居人後，坐擁深綠鐵票，在黨內確立共主地位，或許是他心底的真實盤算。

毋庸諱言，賴清德「台灣獨立」的言論，會觸怒北京和華盛頓，這屬於外部危機；賴清德不提「維持現狀」，觸怒蔡英文，則是內部危機。對蔡賴二人來說，位置決定腦袋，依台灣現行體制，總統有權無責，人民直選、手握權力。而行政院長由總統任命，缺乏民意基礎，施政內容在實踐總統的意旨。賴清德被委以閣揆，雖躲過 2018 年縣市長選舉一役，但是也可能成為蔡英文政績不彰的政治炮灰。

既然權責所限，難以施展，為避免淪為「路人甲」，賴清德勢必要在其他方面與蔡英文形成某種適度切割並維持話語權，特別在深綠已對蔡英文的「維持現狀」多有指責之時，積極謀求黨內的共主地位，有新系的強力支持，加以派系之能與人才之眾，縱使閣揆之位不保，欲更上一層，何患「大事不成」？

可以預見，當賴清德憑藉新系力挺及獨派寄望 2020 年有望取而代之，勢必進一步限縮蔡英文在綠營支持者中的選票空間。而在蔡英文兩岸政策固化，經濟低迷、多項改革招致民意反彈的背景下，如不能進一步求取更多中間選民的認同，2020 年總統連任之路恐添難度。

至此，雖然蔡賴二人檯面上看似一團和氣，但面對未來的兩岸關係及 2018 年縣市長選舉尚存諸多變數，各有盤算的二人想必已經在鴨子划水、動作不斷。當其中一人欲開拓中間、修補兩岸關係，而另一人只欲鞏固黨內、靜觀其變，這種原生的矛盾勢必讓「蔡賴體制」產生裂痕，民進黨內新一輪的兩個太陽之爭業已拉開序幕。

要注意的是，無論未來蔡賴二人的關係是水乳交融還是貌合神離，台灣內部泛起的任何漣漪，相對於兩岸關係與詭譎複雜的東北亞政局來說，最多只是茶壺裏的風暴。但對於 2,300 萬人民的福祉來說，面對兩岸綜合實力的此消彼長，確保台海永續和平，應是政治人物不分藍綠的共同努力目標。

所以說，賴清德未來縱然可以選擇滑向深綠，以坐擁黨內基本盤的支持，取得 2020 年與蔡英文一決勝負的政治資本。然而坐視兩岸關係繼續惡化，由此帶來的政治後座力，恐非蔡或賴個人所能擔當。何去何從？還在二人一念之間。

來源：《多維 TW》月刊 024 期

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