西安浐灞造城記:城市生態治理真的劃算嗎?

“浐灞沒有可以遵循的先例，直到現在，我們都還在摸著石頭過河。”作為浐灞生態區的兩位元老級人物，管委會副主任丁學俊、金融商務區管理辦公室副主任亢振峰等人，非常清楚他們所進行的是怎樣的工作。

在西安浐灞生態區過往6年中，西安方面希望在浐灞生態區所屬的區域內，找到并實踐區域生態重建投入與城市價值產出之間的盈利空間，進而完成一個新城區的打造。基于此，浐灞提出的發展思路是“河流治理帶動區域發展，新區開發支撐生態建設”。

這當然是一個美妙的思路設計。六年前，生態、環保、綠色等發展理念尚未如今日一樣被普遍的納入到城市發展規劃中，而且，縱然是在今天，更多的城市發展現實表明，規劃理念和現實決策之間還是有很大距離。

六年間，浐灞生態區在浐河和灞河河道和流域治理的基礎上，以發展現代服務業為定位，開拓了會展經濟、賽事經濟，如今又在打造總部經濟和金融商務區，再次走上了轉型之路。

在這整個過程中，浐灞生態區的決策者都在等待一個等式的節點的到來和一個不等式的延續、成長。所謂等式的節點是指這一地區的產出終于和投入扯平，所謂不等式就是持續的產出大于投入的時期，浐灞生態區開始進入城市成長和發展的回報期。

這是一度讓浐灞生態的建設者有些焦慮的等待過程，也是一個探索與思考的過程——拋卻口號化的政績觀表述，城市生態治理投入真的能夠實踐出經濟合理性的可能嗎？尤其是在區域和城市經濟發展時常面臨宏觀經濟周期以及國家的宏觀調控周期的影響的情況下。

1. 一半的土地用來做綠地

“管委會當時的思路是，寧可土地不賺錢，也一定要突出浐灞在生態上面的特色。”李毅說。浐灞區保留一半土地給綠地的“基本原則”一直延續至今。

古有“八水繞長安”之說，浐河和灞河可謂是八水中最著名的二水。

詩云：“楊柳含煙灞岸春，年年攀折為行人。”“柳”與“別”曾是這里最獨特的景致，有“灞橋折柳”、“灞柳風雪”、“灞橋傷別”等說法，這使得西安市東部地區逐漸沉淀出獨特的“灞”文化。

浐灞生態區便得名于浐河和灞河。該區位于西安市主城區東部，包括浐、灞河兩河四岸的南北向帶形區域。整個區域北起灞河入渭口，南抵繞城高速與長鳴公路立交，西起西銅公路及幸福路，東至西康鐵路。全區規劃總面積129平方公里，其中集中治理區89平方公里。

今年10月17日，在國家環保部組織的國家生態區考核驗收中，浐灞區生態區順利通過，成為中西部地區率先晉級國家級的城市生態區。

不過，在浐灞生態區過去6年的發展中，“學界、業界，乃至政界，幾乎遍布著憂慮和質疑的聲音。”亢振峰告訴記者。

在現代西安市的城市發展中，浐河和灞河長期以來處于城市邊緣地帶，加上河水污染嚴重、徑流量劇減，不僅昔日風光不再，而且兩條河水原本所具有的生態功能也已基本喪失。于是，原本應該是河水流經的地方，卻成了挖沙和傾倒垃圾的場所。曾經是“長安八景”之一的“灞橋風雪”難覓足跡。

“你無法想象，那會兒挖的沙坑能夠深達二十多米，而且到處都是。”上海同濟城市規劃設計研究院總工程師李毅回憶道。李毅在自浐灞成立至今，一直參與浐灞區的規劃設計工作。

更麻煩的是，當地村民圍繞著挖沙而形成了一條完整的經濟鏈條，基本上就是處于一種“失控的狀態”，以至于在后來河流治理的初期出現了激烈的反彈。

而正是當年惡劣的環境，造成了西安市民與浐灞之間一種遙遠的心理距離。“年輕的時候，我曾經滿懷期望的騎著自行車到灞河，想感受一下書中描繪的美景。但到了以后卻看到的是‘污水橫流、沙坑遍布、垃圾圍城’，涼颼颼的風吹著滿身大汗的我，是一種說不出的失望。”一位西安市民對記者回憶道。

進入新世紀以后，隨著西安中心城市的擴容和第四次城市規劃修編，浐灞河城市段已成為西安中心城區的重要組成部分。這也就是意味著，治河到了該出手的時刻。

2004年9月9日，西安市浐灞河綜合治理開發建設管理委員會掛牌成立，并由當時西安市委常委王軍擔任管委會黨組書記和主任。

這個機構的名稱就有19個字長，但它真正的核心職能就只有一個：治理浐河和灞河。

據本報記者掌握的資料顯示，管委會成立之初，浐灞河年接納污水量達5000萬噸，占西安市污水排放總量的1/6，是西安東部區域的污水匯集地。浐、灞河沿岸有10余處河段垃圾成山，垃圾堆放量近500萬立方米。而過度挖沙造成浐灞河床嚴重下切達6米之深，甚至已產生了地質災害的隱患。

“管委會剛成立的時候，王軍書記提出要把浐灞生態區打造成‘西部第一水城’。所以當時我們做規劃，生態幾乎就是唯一目標。”李毅說。

實際上，生態治理也可說是西安市最初設立浐灞管委會的一個最主要目標。

“在去年之前你可以感覺到浐灞在產業方面的發展相對比較慢，因為生態一直是這個區發展的重點。但經過六年的建設，生態治理基礎上的浐灞已經迸發出產業的活力。”西安市發改委副主任惠應吉告訴記者。

“管委會當時的思路時，寧可土地不賺錢，也一定要突出浐灞在生態上面的特色。”李毅說。浐灞區保留一半土地給綠地的“基本原則”一直延續至今。

2. 爭議生態區的經濟開發

浐灞區在生態和基礎設施方面的總投入已經達到了170億，由銀行貸款每天所產生的利息都高達數百萬。這要求浐灞在發展過程中幾乎不能出現大的閃失。而且，“如果浐灞未來沒有現代產業的支撐，將很快被重新邊緣化”。

但問題是，生態治理必須要有大量經濟投入，否則治理成果甚至很難維系。而且，如此大的一片區域內，不可能僅有水和綠，否則就不成其為城。

“當初確實有過這樣的建議，就是把浐灞這個地區完全作為一個生態區，不再進行經濟開發。”亢振峰告訴記者。

當然，后來的發展現實表明，浐灞區并沒有采納這樣的建議。當初浐灞進行生態治理投入了大量資金，而這些投入都在等待著能夠有所回報。對于因需要治理浐河和灞河而成立的管委會而言，最一開始的時候可以說是白手起家。

“當時，除了公務保障方面的一些經費之外，我們沒有從市里要一分錢的治理經費。”丁學俊回憶道。包括王軍在內的浐灞生態區的第一批開發者，當時心里都非常清楚，他們所需要的治理資金只能來自于自己的創造和眼前這片尚顯得荒蕪的土地。

不過略顯得有些生不逢時的是，浐灞區在成立的時候趕上了一波政策“寒流”。當時，國家對開發區進行政策調整，由支持鼓勵轉為清理整頓。同時，土地政策和金融政策也呈現緊縮趨勢。

最終，國家開發銀行向浐灞區管委會拋來了橄欖枝，貸款15億元人民幣用于浐灞區的河流治理。這筆錢，可以說是浐灞進行生態治理的啟動資金。

關于這筆啟動資金，浐灞區內還流傳著一個故事。當時的國家開發銀行行長陳元因為一次偶然的機會來到浐灞區，但面對那時的浐灞，陳元出人意料地感慨道，浐灞是西安保留給全人類的一個禮物，不能就這么荒廢掉。

這個故事聽上去多少有些傳奇色彩。但無論怎樣，這筆來自銀行的貸款為浐灞的生態治理投入打破了困局。

隨著河水逐漸變清、沙坑逐漸減少，浐灞區的生態景觀日漸成型，而且道路交通和管網線路等基礎設施的逐步完善，浐灞區的魅力開始逐步顯現出來。

“在這種形勢下，我們2009年的招商出現了近乎井噴的發展。應該說，這最主要的是得益于基礎設施的完善。”丁學俊說。

“可以說，因為生態治理的不斷升級，浐灞區的發展也經歷了一個三級跳的過程。”李毅說。

事實上，盡管浐灞的土地在不斷升值，但最初規劃中一半土地用于綠地的基準線仍未改變。從這個意義上講，浐灞區現有的土地所能夠容納的企業和人口數量是有一個承載范圍的。

3. 尋路產業園區

2009年4月，西安市政府審議并通過了《浐灞生態區國家生態區建設規劃》，浐灞生態區成為全國第一個以開發區性質開展創建國家生態區建設的區域，也成為中西部首個開展國家生態區建設的區域。

最初，西安市的決策者至少是在西安市城市發展轉型中所面臨的兩個困境下作出這種選擇的。其一，為了保護西安古城必須要在古城墻以外的區域找到能夠承接古城內人口轉移的地方；其二，包括浐、灞河在內的西安市城市水系已經到了不得不治理的地步。兩者之間又密切相關。

西安市發改委副主任惠應吉說：“伴隨城鎮化的快速推進，城市發展需要更為廣闊的空間。西安市向北、向東發展的態勢已定，從某種意義上說浐灞區的生態治理不得已而為之。”

按照西安城市總體規劃和西安“十一五”發展規劃，浐灞生態區肩負三大任務：一是生態重建，修復浐灞的生態環境，成為西安的生態補償區；二是滿足疏散老城人口和城市擴容的需要，建設一個宜居新城；三是發展現代服務業，完善西安城市功能，提高西安綜合承載力，建設一個宜創業的新城。

六年過去了，浐灞生態區成為西安市生態補償區的目標基本實現。

“浐灞區建成河道一級堤防近50公里，橡膠壩4座、親水城市廣場18個，擁有水面12000多畝、綠化7000多畝，林地29000畝；建成道路近百公里、跨河橋梁4座，同步修建雨污水、電力、電訊等各類管線300多公里。”作為浐灞生態區發展的見證者、決策者，丁學俊如數家珍。

圍繞后兩個目標的實現，2009年4月，西安市政府審議并通過了《浐灞生態區國家生態區建設規劃》，浐灞生態區成為全國第一個以開發區性質開展創建國家生態區建設的區域，也成為中西部首個開展國家生態區建設的區域。

按照上述規劃，浐灞區必須以生態立本，產業為基。浐灞區管理者為浐灞謀定前程——“都市型生態區，生態化商務城”。管委會副主任丁學俊同時分管招商，他告訴記者：“浐灞招商對象首先必須是智力型產業、生態產業。不能發展與生態區不相稱的產業。”

按照浐灞生態區建設規劃，浐灞的發展必須依靠現代服務業，將其打造成為現代服務業新高地——以生態經濟、總部經濟、休閑經濟及循環經濟為特色，重點發展金融、旅游、會展、商貿、物流、文化創意、服務外包、科技研發、教育、房地產以及體育等產業。

與上述產業范圍對應，浐灞生態區規劃設計了六大板塊園區——金融商務區、商貿園區、濕地園區、總部經濟園區、雁鳴湖園區、世園園區。

本報記者從浐灞生態區管委會了解到，目前西安金融商務區建設已啟動，并引進中國銀行全球客服中心、陜西環境權交易所、陜西省保險監督管理局等項目；同時啟動低碳產業技術園區項目，打造以研發、設計、展示和售后服務為核心的腦部型低碳技術服務基地。

10月17日，陜西出版集團數字出版基地項目落戶浐灞區。該項目項目是生態區文化創意產業發展的標志性項目，總體投資約20.52億元，預計全面運營后項目年產值約100億元，年利稅額約2．5億元。建成后，將成為上海張江、重慶北部新區、浙江杭州、湖南長沙之后的第五個國家級數字出版基地。

4. 生態效益兌現時刻來臨

與浐灞區形成鮮明對比，位居浐灞河上游的灞橋區工業園，與浐灞區相距2公里，該地并沒有對生態治理做大手筆投入，房價僅為浐灞區一半。

在浐灞生態區的官員言談中，有一句話常常被提起：“生態治理一分投入，十分產出；生態開發一分破壞，十分報復。”

“2004年，我們把‘生態區’建設作為目標，但沒有現成的模式可循。經過6年的研究探索，一個生態城市的雛形已經出現，但離真正意義上的生態城市還有不少距離，只是打下了比較好的基礎。”丁學俊告訴記者，“未來幾年浐灞生態區將從生態修復和基礎設施建設轉變為構建產業發展，培養優勢產業，加快城市新區的綜合發展階段。”

在丁學俊看來，“浐灞生態區發展到第十年的時候，區域產業將實現增值，區域經濟將擺脫對銀行貸款和土地財政的依賴”，基于此，西安浐灞生態區未來5年將是一個生態區到一個城區的轉變的5年，6年來圍繞生態資源的投入到了即將兌現成為經濟效益的時候。

精明的商人將此地視為風水寶地。目前已有新加坡盛邦新業、香港恒基兆業、恒大地產、香港中新、深圳振業、上海綠地等國內外知名地產企業相繼落戶浐灞。

盛恒地產總經理曹峰說：“2008年時，浐灞房價3000元/平方米，但是沒有人問津。今年國慶節期間600多套均價6000元/平方米的房子，被一搶而空。”

曹峰告訴記者，他和他的房地產伙伴們正在浐灞河沿岸打造低密度景觀

房，水元素也開始滲透到房產設計理念之中。一些房地產項目已開始使用中水進行綠化、道路清洗和揚塵控制和景觀補水。

與浐灞區形成鮮明對比，位居浐灞河上游的灞橋區工業園，與浐灞區相距2公里，該地并沒有對生態治理做大手筆投入，房價僅為浐灞區一半。

幾十年的污水渠重現清流，灞河成為市民休閑勝地，浐灞生態區已被市民公認為是西安市人居環境最好、最有發展潛力的區域之一。

此前，歐亞經濟論壇、F1摩托艇比賽、2011世界園藝博覽會等諸多外事活動皆因生態而被主辦方引入到浐灞區。借助國際之名賽事活動，浐灞甚至西安市正在被越來越多的投資者、旅游者和創業者關注。這其中也包括投資在外的陜西人，有相當一部分投資者由外地撤資重回故里。

這也被浐灞區的官員形容為，浐灞生態區的生態治理的投入所獲得的收益已經遠遠超越經濟效益的范疇。

5. 生態開發的隱憂

按照浐灞發展規劃，其生態用地必須占開發用地的一半以上。隨著浐灞招商引資力度的加大，產業產能將集中釋放，浐灞也將更具吸引力，屆時產業用地是否會擠占生態用地？

與當初對浐灞區生態治理的投入風險提出質疑類似，對浐灞區的城市化和產業發展也同樣面臨質疑和爭論。

如今，僅是在西安市范圍內，除浐灞生態區之外，還分布著曲江新區、高新技術開發區、經濟開發區、西安國際港務區、涇渭新區、灃渭新區等多個新區。

“表面看來，每一區域都有產業定位，高新區定位為高新技術產業，經開區主營裝備制造產業，曲江主打文化牌，但是在不違背原則的前提下產業競爭異常激烈。”張寶通說。

而且，在這種激烈的產業發展競爭中，浐灞區的產業選擇是否仍具生態性？浐灞區生態治理能否建立長效機制？生態保護和區域經濟開發之間是否可以保持長期的平衡？

此外，隨著浐灞人口聚集和產業發展，亦有環保人士提出，浐灞河生態區在治理初見成效之后，必須減緩房地產開發的步伐，讓生態環境實行自然修復。

按照浐灞發展規劃，其生態用地必須占開發用地的一半以上。隨著浐灞招商引資力度的加大，產業產能將集中釋放，浐灞也將更具吸引力，屆時產業用地是否會擠占生態用地？

這個困惑在浐灞基本得到了解決，因為浐灞選擇了生態修復基礎上的產業發展。今天的管委會在招商的時候更多考慮浐灞區的環境容量、土地等制約要素，有選擇招商，為生態區的未來發展留有資源和空間。而國家十二五中提高的戰略性新興產業，在浐灞生態區9月12日召開的產業發展規劃中，已經前瞻提及。據悉，浐灞生態區的“一核兩帶六大功能區”中就包括戰略性新興產業園區，而這樣的規劃，正是生態文明的有效體現，更是對浐灞生態的最佳詮釋。

關于生態區產業的容量， 丁學俊說：“我們一直在為浐灞的長遠發展做規劃，這才是一個負責任政府的體現。”據悉，浐灞區已經開始進行了相關方面的統計和測算，今年年底就會有結果出來，到時候就能夠清楚浐灞的規模應該控制在怎樣的程度。

6. 西部金融中心愿景

對于浐灞而言，金融中心這個頭銜的獲得更是具有轉折性意義——浐灞區對于西安市和陜西省而言，已不再是一個純粹的生態區。

浐灞區管委會副主任丁學俊回應稱，“在浐灞區規劃出臺之前，進行了全面系統的研究。研究的內容涉及浐灞未來15年的功能定位、遠景目標、發展戰略和路徑，產業特色，生態重建和環境保護，地區歷史文化及對浐灞新區現代建設的啟示等等，在此理論研究基礎上，浐灞生態治理的經濟性在不久就能呈現出來。”

按照浐灞生態區“十二五”規劃，到2015年浐灞生態區建成兩到三個現代服務業集群，成為推動大西安現代服務業發展的重要抓手，進而建成全國現代服務業創新示范區；打造歐亞大陸橋會議中心，將西安浐灞生態區打造成西安一流的服務業新高地和綠色工業示范區。

其中，金融業的發展更是讓浐灞區充滿想象。

2008年，陜西省、西安市確立了“建設浐灞金融商務區，構建西部重要金融中心”的戰略目標，將西安金融商務區落戶于浐灞生態區內。

對于浐灞而言，金融中心這個頭銜的獲得更是具有轉折性意義——浐灞區對于西安市和陜西省而言，已不再是一個純粹的生態區。

“而且，這是具有排他性的。也就是說我們將是唯一的一個金融中心。”亢振峰說。

2010年1月，西安市人民政府常務會議審議通過了《西安金融商務區發展規劃綱要》和《西安市政府關于支持西安金融商務區發展的實施意見》。

浐灞區也由此再次踏上了自己的轉型之路。圍繞金融商務區，浐灞規劃了一個可以簡稱為“一核、兩帶、六大功能區”的產業空間布局。

“一核”，即指的是金融商務核心區。“兩帶”，則是灞河文化旅游景觀帶和浐河生態休閑娛樂帶。至于“六大功能區”，按照浐灞的區域布局由北向南分別為濕地休閑區、戰略性新興產業區、總部經濟區、世園娛樂區、現代商貿區和生態宜居區。