蕪湖市拆遷補償案引發“官官之爭” 土儲之殤誰之過

一起拆遷戶和拆遷單位之間尋常的拆遷補償案件，卻演化為原被告的“官官之爭”。這個案件的背后值得社會各界去深思。

據中國房地產報7月19日報道，近日，蕪湖市國有土地收購儲備中心（以下簡稱蕪湖市土儲中心）起訴安徽省發改委行政越權一事，引發業界嘩然。蕪湖市土儲中心認為，被告安徽省發改委無權決定蕪湖市發改委核發給原告的《關于同意原中江商場及周邊地塊開展前期工作的批復》是否具有作為規劃、拆遷依據的權力，要求法院判令撤銷被告安徽省發改委做出的關于“皖發改復決字(2009)1號行政復議決定書。而安徽省發改委則認為，蕪湖市發改委并無批準土地收儲立項的法定職權，其批準蕪湖市土儲中心土地收儲立項的行為屬于越權行政，應予以糾正。

業內人士認為，且不論這場“官告官”的戲碼如何演繹乃至落幕，其背后昭示的地方政府依靠公共利益的名義低價儲地而高價賣地的獲利行為，以及引發這種行為的背后邏輯，更值得社會各界深思。

拆遷引發“官官之爭”

6月22日上午，蕪湖市土儲中心狀告安徽省發改委一案在蕪湖市鏡湖區法院開庭審理。據了解，該案是由拆遷儲備引起。庭審持續了兩個小時，當庭未做宣判。

本應是一起拆遷戶和拆遷單位之間尋常的拆遷補償案件，卻演化為原被告的“官官之爭”。而更為戲劇化的是，就在日前，國土資源部發出《關于進一步做好征地管理工作的通知》，要求切實做好征地涉及的拆遷補償安置工作，堅決制止和糾正違法違規強制拆遷行為。

據相關報道，2009年6月，這里的居民收到“給拆遷戶的一封信”。信中稱，中江商場地塊的土地使用權，將出讓給蕪湖匯錦置業有限公司，該公司將投資5億元建造“匯景國際商城”。

拆遷單位給拆遷戶補償定為8000元/平方米，這一方案遭到部分拆遷戶拒絕。

其中擁有中江商場裙樓中共計871平方米的房屋、面積最大的某拆遷戶，提出的“拆一還一”以及最低2萬元/平方米的拆遷補償要求均遭拒，幾次協商均未果。

該拆遷戶發現，領取中江商場地塊規劃許可證、規劃選址意見書、國有土地使用批復等要件的單位是蕪湖市國有土地收購儲備中心。其間，蕪湖市國有土地收購儲備中心向蕪湖市發改委提交了《關于辦理原中江商場及周邊地塊立項手續的報告》，后來蕪湖市發改委作出批復，同意蕪湖市國有土地收購儲備中心“據此展開規劃、拆遷等前期工作”。

該拆遷戶認為，蕪湖市發改委無權批準蕪湖市國有土地收購儲備中心進行土地收儲，遂于2009年10月28日開始，先后上書安徽省國土廳、建設廳、發改委，請求它們撤銷原中江商場地塊的三大拆遷要件：《建設用地批準書》、《建設用地規劃許可證》以及立項批復。

2010年2月10日，安徽省發改委作出“皖發改復決字(2009)1號行政復議決定書”，稱蕪湖市發改委就中江商場地塊作出的“同意土地收儲”涉及行政越權，其批復不能作為規劃、拆遷等的依據，撤銷蕪湖市發改委《關于同意原中江商場及周邊地塊開展前期工作的批復》。

接著，安徽省國土資源廳也撤銷了蕪湖市的國有土地使用權批準文件。

此后的2010年5月10日，蕪湖市土地儲備中心向蕪湖鏡湖區法院提起行政訴訟，要求法院判令撤銷被告安徽省發改委做出的“皖發改復決字(2009)1號行政復議決定書”。

蕪湖市土儲中心認為，決定何種文件可以作為拆遷、規劃的依據屬于拆遷、規劃等相關職能部門的職責范圍，被告作為“配合土地收儲”的職能部門，只應當對蕪湖市發改委作出的具體行政行為的合法性、合理性依法進行審查，并依法作出行政復議的決定，而無權決定蕪湖市發改委核發給原告的批復是否能作為規劃、拆遷的依據。因此，被告安徽省發改委的行政復議行為屬于行政越權，應予以撤銷。

記者就此事致電蕪湖市委外宣辦主任孔令才，其表示目前就此事尚不方便發表意見，待“司法程序結束后再聯絡”。

蕪湖市國土資源局局長強偉則表示“市土地收儲中心是獨立于市國土局的機構”，他在外地開會，不便接受記者采訪。

“公共利益”還是“收儲營利”

據了解，原被告雙方爭辯的焦點問題是：拆遷是不是收儲的前期工作。

原告蕪湖市土儲中心認為，蕪湖市發改委申請的不是收儲，而是收儲的前期工作批復——規劃、拆遷。

而被告安徽省發改委則認為，蕪湖市發改委并無批準土地收儲立項的法定職權，其批準蕪湖市土儲中心土地收儲立項的行為屬于越權行政，應予以糾正。

同時，被告安徽省發改委的辯護律師之一，北京才良律師事務所律師王令在接受媒體采訪時表示，我國《憲法》、《物權法》等法律都明確規定，進行行政征收活動，必須僅限于公共利益的需要。而以“舊城改造”的公共利益名義征收該地塊，日后要建成投資5億元的匯錦國際商城，這又是一起打著公共利益進行土地儲備，實則進行商業拆遷獲利的案例。
中國人民大學經濟學院教授、北大－林肯研究院城市發展與土地政策研究中心研究員陶然表示，當前地方政府之所以可以大規模圈地并低價出讓，其根本原因在于現有征地制度和土地出讓體制賦予了地方政府壟斷城市用地一級市場的權力，既擁有土地征收的權利，又全權負責土地出讓。

“許多市、縣政府建立了所謂的‘土地儲備中心’，利用政府在城市土地一級市場上的壟斷地位，單方面制訂補償標準，拆遷戶在關于土地征收補償的談判中都處于弱勢地位。”陶然說，地方政府再通過招拍掛方式高價出讓土地，并將這種高地價轉嫁給本地服務業的消費者。
他進一步介紹，雖然2004年《憲法》修正案規定，國家出于公共利益需要可依照法律對土地實行征收、征用并給予補償，但《憲法》及《土地管理法》等相關法律、法規對“公共利益”的確切內涵始終缺乏明確界定。

陶然表示，實際操作中出現的情況，就是除城市基礎設施建設需要向農村集體組織征地外，絕大部分的非公益類型用地需求，包括工業、商住房地產開發用地等，都必須通過政府土地征收來滿足。

當記者就此“官告官”案件向一位不愿具名的某大型房地產公司的拿地部門的負責人征詢看法時，其表示已“見怪不怪”、“司空見慣”。“低價征地，再高價賣地，這就是地方政府獲取土地財政的源泉。”

房產稅出臺的必要前提

地方政府何以如此看重甚至依賴土地財政？陶然分析，其根本原因，就是1994年后以分稅制為標志的中央財政集權，極大地增加了地方政府的財政壓力。

據了解，地方國有和鄉鎮企業在1990年代中期后的大規模改制、重組和破產極大地增加了社會保障支出的壓力，而社保支出無論是過去還是現在都基本是地方政府的責任，因此分稅制改革導致地方政府的實際財政支出責任顯著加大。收入上移和支出責任事實上的增加迫使地方政府不得不全力增加本地財源。

陶然介紹，在實際操作中，以低地價和補貼性基礎設施為主要工具進行大規模招商引資，成為地方政府為擴大本地稅基而爭奪制造業投資的重要途徑。除此之外，地方政府通過招拍掛方式來高價出讓商住用地，并獲得高額的土地出讓金收益。

陶然認為，地方政府的這一整套“土地財政”策略，賴以執行的制度基礎就是以“低補償、無征地范圍限制”為特點的征地制度。

其建議，現行的征地制度應該明確定義公共利益邊界和征地范圍。凡直接的公共事業用途、具有公共利益性質的一切其他用途以及為實施上述用途所必需的相關設施和附屬設施用地，可以認為是公共利益用地。

陶然還表示，雖然目前河南、安徽、福建和大連等十省市的物業稅（房產稅）處于模擬空轉階段，但已有多個城市向國家稅務總局和財政部遞交了物業稅“空轉實”的申請方案。如果能夠在試點基礎上，全面開征物業稅，這將是地方政府穩定而持久的稅源，完全可以彌補政府在土地出讓金上的損失，并能有效抑制地方政府通過大規模征地和低地價策略招商引資的沖動。但前提是需要徹底改變目前的土地出讓制度。

浙江大學長江學者宋順峰教授也認為，中國房產稅應該征收。他認為，從長遠角度來看，征收房產稅除了可以增加地方稅收緩解土地財政壓力外，還可以抑制房價。他建議，對已經購買的商品房可不征收房產稅，但對于新購的商品房（包括新房和二手房）要征收房產稅。

同時，與上述專家意見不同的是，北京某大學房地產研究中心的一位負責人則對中國征收物業稅并不看好。

“世界上沒有任何一個國家的老百姓像中國這樣，爭著喊著讓政府征（房產）稅，實際上根本不知道出臺后會對老百姓的傷害有多大。”他說。

(李敏娜 編輯)